Vorige week stond er in de Trouw een interessant interview met de gepensioneerde hoogleraar Albert Koers (tijdelijk gratis te lezen). Hij pleit in het interview voor meer burgermacht en uit kritiek op de manier hoe de overheid Nederlanders op dit moment betrekt bij besluitvorming. In deze blog wordt stilgestaan bij het concept “burgermacht” en waarom de kranten vaak vol staan van burgers die teleurgesteld zijn nadat ze mee hebben gedaan aan een door een overheid georganiseerd participatietraject. Mijn opvatting is dat Koers de vinger op de zere plek legt, maar tegelijkertijd de vraag oproept of het er in Nederland wel mogelijkheid is voor meer dan alleen “nepparticiaptie”. Biedt de insteek van Koers een inkijkje in waarom participatietrajecten vaak mislukken?
Burgermacht, wat is dat?
De term burgermacht verwijst naar het artikel van Arnstein uit 1969, waarin zij stelt: “Citizen participation is Citizen Power”. Echte burgerparticipatie is burgermacht. Niet de overheid bepaalt hoe de leefomgeving vorm krijgt, maar burgers beslissen zelf (als belangrijkste stakeholders) over wat er met hun omgeving gebeurt. Dat is een vrij radicale visie op machtsverdeling en gezagsuitoefening. De kern van de noodzaak voor burgermacht is volgens Albert Koers de volgende overweging:
“Hoe gaat de overheid om met de zwakkeren in de samenleving? Dat is de kern. Ik vind, de overheid behoort te zorgen voor een gelijk speelveld. Hoe ga je in een land waar het landschap, de omgeving, zo intensief wordt gebruikt om met mensen die niet de kennis, de tijd en het geld hebben om voor hun belang op te komen? Hoe geef je die mensen een positie, in een vroeg stadium? Ik vind het erg teleurstellend als ik zie dat lokale overheden en de rijksoverheid zich in beleid vooral laten leiden door commerciële partijen en belangen. Dat gelijke speelveld is er te vaak niet.”
Als het gaat om ingrijpende overheidsoptreden staat de overheid vaak recht tegenover individuele of groepen inwoners. Deze inwoners worden veelal overvallen door de plannen van de overheid. Natuurlijk staat er (formele) rechtsbescherming open, maar daar gebruik van maken vereist veel professionele kennis, tijd en middelen. Zoals uit afleveringen van de monitor over lokaal bestuur blijkt kan het indienen van een simpel handhavingsverzoek al leiden tot een jarenlange en zeer kostbare slepende juridische procedure. Deze strijd is niet gelijk. Commerciële partijen en overheidsorganisaties hebben de middelen en de kennis om procedures naar hun hand te zetten. Inwoners die in verzet willen komen moeten het vaak hebben van hun spaargeld en hun vrije tijd.
Vanuit dat perspectief bekeken is het pleidooi voor meer burgermacht interessant. Het betekent concreet dat de overheid haar positie deels moet opgeven en de belanghebbende inwoners (vaak burgers die direct getroffen worden door een besluit) al heel vroeg een formele positie moet geven in het besluitvormingstraject. Hierdoor ontstaat er een gelijk speelveld en kunnen ook kwetsbare inwoners voor hun belangen opkomen.
Bezwaren
Het is een nobel streven, maar waar komt die aversie tegen burgermacht bij overheidsorganisaties dan vandaan? Waarom wil het ministerie van Infrastructuur & Milieu wel graag dat inwoners meer inspraak krijgen maar gaat de deur op slot als het woord burgermacht valt? Dat heeft verschillende praktische en meer principiële redenen. Staatsrechtelijk gezien is het problematisch om gezag te moeten delen met niet democratisch gelegitimeerde inwoners. In een representatieve democratie gaan wij ervan uit dat het democratisch gelegitimeerde bestuur namens alle Nederlanders spreekt en bevoegd is om besluiten te nemen. De minister weegt de belangen af en neemt het besluit. Van de minister wordt verwacht dat zij goed onderzoek doet naar alle belangen die meespelen. Dat is iets wezenlijks anders dan inwoners zelf ook onderdeel uit te laten maken van het besluit. Inwoners mogen dus wel inspreken om hun belangen kenbaar te maken, maar mogen niet hun veto uitspreken als zij vinden dat het besluit te veel tegen hun belangen ingaat. De minister kan met een beroep op “het landsbelang” besluiten dat de bezwaren van de belanghebbenden terzijde geschoven mogen worden.
De participatietrajecten die de overheid organiseert worden door Albert Koers aangeduid als “nepparticipatie”. Inwoners kunnen niet meebeslissen, worden met voldongen feiten geconfronteerd en kunnen alleen maar ja zeggen. Die situatie zal voor veel inwoners inderdaad herkenbaar zijn. De bedoeling van een participatieproject is veelal niet om de macht te delen met inwoners maar om input van inwoners mee te kunnen nemen en af te kunnen wegen. Dus de overlast van een weg te beperken door een extra geluidswand te plaatsen, niet om de hele weg te laten zitten als de omwonenden overlast vrezen. Dat is begrijpelijk als je bedenkt dat degene die de belangen afweegt rekening moet houden met zaken die de belangen van bewoners overstijgen. Organisatorisch gezien is het ook een herculeswerk om bewoners al in een vroeg stadium erbij te betrekken. De kans dat hun bezwaren uitmonden in vertraging is ook levensgroot. Van de kant van de overheid bezien is het dus helemaal niet aanlokkelijk om ver mee te gaan in het idee van burgermacht. Overheden die aangeven positief te zijn over burgerparticipatie bedoelen daar vaak iets anders mee dan burgermacht.
Verwachtingen inwoners
Uit de talloze krantenartikelen die dagelijks verschijnen en de vele teleurgestelde bewoners die kabaal maken tijdens de inspraakhalfuurtjes van de gemeenteraden blijken veel inwoners teleurgesteld te zijn over deze “nepparticipatie”. Een kenmerkend voorbeeld daarvan stond in het Parool: “Bewoners K-buurt participeren zich suf – zonder resultaat” . Bewoners uit de K-buurt in de Bijlmermeer zijn teleurgesteld dat hun ideeën voor het nieuwe plein bij station Kraaiennest niet zijn meegenomen door het gemeentebestuur. Een van de actievoerders verzucht: “Wij willen co-creatie, waarbij bestuur, ambtenaren en bewoners op basis van gelijkwaardigheid aan een plan werken. Dat is ondenkbaar.”
Co-creatie op basis van gelijkwaardigheid is inderdaad ondenkbaar. Dat zit hem in de betekenis van het woord “gelijkwaardigheid”. De positie van bewoners is per definitie niet gelijkwaardig aan die van het gemeentebestuur (dat democratisch gelegitimeerd is) en aan die van de behandelende ambtenaren die in opdracht werken van het bestuur. Wederom speelt hier het “legitimiteitsvraagstuk” een belangrijke rol. Bewoners missen de legitimiteit die een gemeentebestuur wel heeft. Bewoners die aanspraak maken op burgermacht (in de vorm van co-creatie) krijgen dan ook nul op het rekest. Een gemeente vindt het fijn als de buurt actief meedenkt en bijvoorbeeld ook meehelpt met het schoonhouden van het plein, maar kan geen bevoegdheden overdragen.
De manier hoe burgerparticipatie gedefinieerd wordt verschilt dus. Inwoners verwachten oprecht een positie te krijgen in het besluitvormingsproces, overheidsorganisaties zien het als een draagvlakmeting of een manier om bewoners te activeren om maatschappelijke problemen aan te pakken. Wat de positie van de bewoners niet helpt is dat slechts een zeer klein percentage betrokken burgers gebruik maakt van inspraakmogelijkheden. Hierdoor is de input die binnenkomt vrijwel zelden representatief. Daarnaast hebben bewoners die het systeem goed kennen en het ambtelijk taalgebruik machtig zijn (professionele bewoners) een grote voorsprong. Zij domineren inspraakavonden en drukken hun belangen er vaak professioneel doorheen. De gemiddelde bewoner heeft vaak geen tijd of geen zin om inspraakavonden te bezoeken. Zijn belangen moeten daarentegen wel meegenomen worden in het besluitvormingsproces. Dat gebeurt nu nog door de gekozen volksvertegenwoordiging (bijvoorbeeld de gemeenteraad) maar zou anders door een kleine groep ongekozen burgers gebeuren. Het is oprecht de vraag of dat onze samenleving ten goede komt.
Tot slot
Albert Koers stuurt aan op een herziening van ons democratisch bestel waarin de overheid een stap omhoog gaat op de participatieladder van Arnstein en er meer ruimte is voor burgermacht. Volgens Koers is de huidige democratie momenteel in transitie en is daar de gelegenheid voor. Hij is niet de enige met die opvatting. Een groep van lokale bestuurders heeft via “Code Oranje” ook al gevraagd om democratische herziening en experimenteerruimte om betrokken burgers meer ruimte te bieden. Vanwege de staatsrechtelijke bezwaren en het bestaan van “de zwijgende meerderheid” en “het algemeen belang” denk ik niet dat deze oproepen tot hele grote stelselwijzigingen gaan leiden.
De discussie rondom burgermacht en burgerparticipatie raakt een groot aantal interessante thema’s. Een verklaring waarom participatietrajecten vaak tot teleurstellingen leiden kan gevonden worden in de verwachtingen die inwoners hebben van deze participatietrajecten. Voor burgers betekent dat concreet dat zij kritischer moeten zullen gaan kijken naar wat zij verwachten van burgerparticipatietrajecten en wat haalbaar is. Overheidsorganisaties die hun inspraakprocedures willen verbeteren en gebruik willen maken van de betrokkenheid van hun burgers zullen ook rekening moeten houden dat burgers meer te zeggen willen hebben dan er geboden kan worden. Dat begint door van te voren goed voor ogen te hebben met wat men werkelijk bedoelt met burgerparticipatie en dat ook naar de andere partij kenbaar te maken. Dat voorkomt al een boel teleurstellingen!
Photo credit: Frans Berkelaar via Foter.com / CC BY-SA