De term “dikastocratie” was even trending op Twitter en zorgde voor veel beroering. Moeten wij bang zijn voor een ‘dikastocratie’? Een samenleving waarin de rechter de belangrijke politieke besluiten neemt?
In dit artikel leg ik kort uit waar de angst voor een dikastrocratie vandaan komt. Daarna waarom de discussie eigenlijk over iets anders gaat en tot slot waarom het parlement de oplossing bij zichzelf moet zoeken.
De rechter brengt de politiek in verlegenheid
In het Algemeen Dagblad staat een goed overzicht van de discussie in het artikel “Rechters brengen politiek in verlegenheid: trappen ze te vaak op de rem?”. De vraag in de titel is actueel geworden door diverse rechterlijke uitspraken zoals degene die geleid heeft tot de #stikstofcrisis.
De politieke crisissen zijn de reden waarom politici bang zijn voor een te grote invloed van de rechter. Niet de wil van de wetgever, maar die van de rechter is leidend. Terwijl rechters geen verantwoording af hoeven te leggen aan de kiezers!
In de Tweede Kamer ontstond dan ook beroering over de vermeende invloed van de rechter op politieke vraagstukken. Kamerlid Tobias van Gent (VVD) heeft voorgesteld een rondetafelconferentie te organiseren naar aanleiding van de zorgen rondom “de uitdijende dikastrocratie” (plaatje). Eerder waren Baudet (FVD) en Van der Staaij (SGP) ook al kritisch op de invloed van de rechters tijdens een debat in de Tweede Kamer.
De rechter als dictator
Dikastocratie is geen algemeen bekend begrip, maar duikt af en toe op. Bijvoorbeeld in een oude column van voormalig minister BZK Plasterk:
Ik had dit niet meer zo precies in de herinnering, dank aan @martienpennings. Stuk van dertien jaar terug, nog steeds actueel. Tegen dikastokratie, stelsel waarin rechters de grote politieke besluiten nemen. https://t.co/HEIgKSSJaB
— Ronald Plasterk (@RPlasterk) November 13, 2019
Moeten we bang zijn om een ‘dikastocratie”’ te leven als we niet oppassen? Of is het juist goed dat de rechter in een rechtstaat ook de overheid aan de wet houdt?
De staatsrechtjurist Geerten Boogaard zegt in zijn proefschrift “het wetgevingsbevel” daar het volgende over: “De rechter is voorwaarde en onderdeel van de rechtsstaat, maar ook een potentiële bedreiging voor diezelfde rechtsstaat. Een rechterlijke macht die zichzelf te veel aanmeet, die ‘de bevoegdheid van de rechter onmatig uitzet’, maakt zich kwetsbaar voor het verwijt de rechtsstaat tot een rechtersstaat te maken en loopt het risico voorwerp te zijn van een congres onder de titel ‘de rechter als dictator?”
Het congres waar Boogaard naar verwijst heeft echt bestaan (in 1987) en was niet de laatste keer dat er over gediscussieerd werd. In 2006 werd de discussie weer actueel naar aanleiding van het initiatiefvoorstel van voormalig Kamerlid Halsema (GroenLinks) om artikel 120 Grondwet te schrappen waarin het toetsingsverbod was opgenomen.
Beoogd werd om de rechter juist zich vaker te laten uitspreken of de wet niet in strijd was met de Grondwet. Dat zou een #dikastrocratie dus dichterbij hebben gebracht!
Hoewel het voorstel door de eerste lezing kwam (met een minimale meerderheid in de Eerste Kamer) is de tweede lezing nooit gelukt. Inmiddels is een meerderheid van het parlement tegen meer bemoeienis van de rechter.
Tegenstand tegen de invloed van de rechter
Het steeds groter geworden chagrijn van politici heeft te maken met “het primaat van de wetgever”. Dat betekent dat de wetgever zelf de voornaamste (rechtspolitieke) keuzen over de inhoud van het recht in wettelijke regelingen behoort te maken, en die keuzen niet kan overlaten aan het bestuur of aan de rechter. De grote politieke besluiten worden dus in het parlement genomen en niet daar buiten. Daar zijn verschillende redenen voor. Zoals de scheiding der machten (trias politica) en dat het parlement democratisch gelegitimeerd is en de rechter of de uitvoerende macht bijvoorbeeld niet.
Maar politici moeten oppassen! Met een beroep op ‘het primaat van de wetgever’ en ‘de trias politica’ gaat men te gemakkelijk voorbij aan de vele nuances en ontwikkelingen die bij deze discussie horen.
Al decennia wordt er hevig gediscussieerd over de vraag hoe ‘toekomstbestendig’ het primaat werkelijk is (zie o.a bijdrage Voermans uit 1998). De belangrijkste aanleiding voor die discussie is dat bepalende elementen van regelingen vaak rechtstreeks in het internationale recht zelf te vinden zijn. Dat betekent dat de rol van de (nationale) wetgever aan betekenis inboet. De rechter toetst of een nationale overheid zich houdt aan de afspraken die in de internationale verdragen genoemd staan ook wanneer het parlement die afspraken maar lastig vindt.
Een andere (recente) belangrijke ontwikkeling is de opkomst van de ‘nationale akkoorden’. Zoals het klimaatakkoord en het pensioenakkoord. Deze akkoorden kunnen belangrijke afspraken bevatten waar de overheid zich aan moet houden, maar zijn niet direct door de wetgever gelegitimeerd.
De rechtspraak ontwikkelt ook een eigen kijk op de staatsrechtelijke verhoudingen tussen de rechtspraak en de wetgever. Grof gezegd verbiedt de trias politica ‘het de rechter om op de stoel te gaan zitten van de wetgever’ In de praktijk is het vaak helemaal niet helder wanneer de rechter op de stoel van de wetgever zit en wanneer niet. De rechtsprekende macht heeft veel oog voor de staatsrechtelijke verhoudingen, maar die verhoudingen zijn in veel concrete gevallen pas zichtbaar na (grondig) academisch debat. Door de tijd heen worden die verhoudingen dus duidelijker.
Alle zeilen bijzetten
Op de achtergrond spelen er nog veel meer ontwikkelingen een rol die ervoor zorgen dat het primaat van de wetgever niet meer vanzelfsprekend is. Volgend jaar zal de Raad van Openbaar Bestuur met een rapport komen waar dit onderwerp eveneens in behandeld wordt (zie: “het primaat van de wetgever moet opnieuw worden doordacht”). Voor het parlement is het verstandig om nu al goed na te denken over welke rol zij voor zichzelf zien weggelegd in een wereld die snel verandert.
De rechtsfilosoof Bastiaan Rijpkema heeft in dat opzicht een uitstekend opiniestuk ingestuurd in de NRC. Hij stelt dat “het parlement alle zeilen bij moet zetten om de nationale arena van debat en besluitvorming te zijn”. Een zelfbewust nationaal parlement vormt daarin de sleutel. Een nationaal parlement dat zich er goed van bewust is dat wetgeving in deze tijd ook tot stand komt in internationale organen en (internationale) rechtszalen. De invoering van een “Europese Kamer” waarin nationale parlementariërs directer bij Brusselse besluitvorming worden betrokken zou bijvoorbeeld een optie kunnen zijn. Parlementariërs die zich dankzij meer (juridische) ondersteuning beter zicht houden op de ontwikkelingen in de rechtspraak zou een andere mogelijkheid zijn.
Conclusie
Een ‘discatrocatie’ zullen wij niet snel worden en maakt deels een karikatuur van de taak van de rechter. Het primaat van de wetgever staat wel degelijk onder druk en dat verdient onderwerp te zijn van een inhoudelijk debat.
Belangrijk is dat het parlement niet met vingertje wijst naar de rechter of naar Brussel maar zelf haar verantwoordelijkheid pakt!
De suggesties die Rijpkema doet vormen daarvoor een interessant startpunt. Of de door BZK commissie ingestelde rondetafelgesprekken voldoende zullen zijn betwijfel ik. Als parlement zou ik de gelegenheid aanpakken om de discussie nog dieper en breder te voeren en meer zelfbewust te worden.
