De verkiezingen voor de Provinciale Staten komen er aan! Op dit moment zijn alle partijen druk bezig met het rondkrijgen van de (definitieve) kieslijsten voor alle provincies.
Het is helaas al geruime tijd bekend dat het verloop onder Statenleden groot is. Een kwart haakt tussentijds af en nog eens twintig procent van de zittende leden is niet herkiesbaar blijkt uit onderzoek. De belangrijkste redenen of af te haken zijn de hoge tijdsbelasting en de lage financiële vergoeding.
De oplossing lijkt simpel: door de vergoeding voor Statenleden te verhogen wordt het ambt aantrekkelijker. Dat ligt politiek gezien erg gevoelig. Zo gevoelig dat de regering het decennialang niet aandurfde om de vergoeding voor Statenleden aan te passen, ondanks dat de taakstelling van provincies wel ingrijpend is gewijzigd en het aantal Statenleden flink is teruggebracht.
Na het volgen van een vrij omslachtige route (inclusief het oprichten van een aparte onafhankelijke adviescollege) is het kabinet toch tot een standpunt gekomen. Na de komende verkiezingen gaat de vergoeding met 16% omhoog.
Maar waarom ligt het zo gevoelig? Dat heeft te maken met een praktisch en een fundamenteel punt. De voorgestelde verhoging van de Statenleden biedt een mooie aanleiding om daar in te duiken:
De vergoeding van toekomstige Statenleden wordt 16% hoger na de verkiezingen van volgend jaar (€ 1.526,07 per maand). Dit was ook het advies van het Adviescollege dat dit jaar in het leven geroepen is.
— Laurent Staartjes (@StaartjesL) October 11, 2022
De vraag is of het voldoende is om het ambt aantrekkelijk te houden. https://t.co/gookJzpPsD
Het advies is in belangrijke mate gebaseerd op een uitgevoerd onderzoek van SEO. Dat onderzoek had als doel om te bepalen of en zo ja, in hoeverre het Statenlid maatschap (en lid van het AB van waterschappen) voor verhoging in aanmerking zou komen.
Het interessante element is dat het onderzoek een boeiende poging doet om het werk van een (decentrale) volksvertegenwoordiger objectief te waarderen. Onder andere door de taakzwaarte die hoort bij het ambt te onderzoeken.
Hoeveel zwaar is de functie?
Dat waarderen is (veel) lastiger dan het lijkt: hoewel een Statenlid een duidelijk taken- en bevoegdhedenpakket heeft is de invulling daarvan volledig vrij. Zoals de onderzoekers het zeggen: “Taakzwaarte is echter meer dan alleen het takenpakket dat tot op zekere hoogte buiten de volksvertegenwoordiger om tot stand komt. Taakzwaarte hangt ook af van hoe een volksvertegenwoordiger uitvoering geeft aan het takenpakket. En dat hangt weer mede af van diens opvatting hoe een volksvertegenwoordiger zou moeten opereren.”
Een volksvertegenwoordiger legt namelijk alleen verantwoording af aan de kiezer. Een Statenlid kan bij wijze van spreken het minimale doen of zich juist veertig uur per week inzetten en toch aanspraak maken op dezelfde vergoeding.
De onderzoekers moeten het dus hebben van gemiddelden. Dat kan ook leiden tot verschillen: een Statenlid dat het woord voert op een beladen dossier als stikstof heeft een hogere belasting dan een Statenlid dat het woord voert op sociaal domein, waar provincies relatief weinig over te zeggen hebben.
Extreme uitschieters bepalen het beeld
De extreme uitschieters leiden in de praktijk tot opmerkelijke situaties. Zoals Kamerlid Gideon van Meijeren (FVD) die eveneens raadslid en Statenlid is (in Den Haag en Zuid-Holland respectievelijk) maar om praktische redenen deze functies fysiek niet kan combineren maar toch alle vergoedingen krijgt:
Gideon van Meijeren is naast Kamerlid ook Statenlid én GR-lid in Den Haag. Hij combineert drie banen en krijgt dus ook drie keer vergoeding daar voor. Ik ben eens in de cijfers gedoken en gekeken wat hij daar voor doet. Een 🧵 Allereerst de inkomsten. 👇🏻1/x pic.twitter.com/K6Pbrl4w7h
— Bart van Horck (@BartvanHorck) October 26, 2022
Gideon is niet de enige. In diverse gemeenten bestaat het fenomeen “spookraadslid”. Een verkozen volksvertegenwoordiger die wel een vergoeding krijgt, maar geen activiteiten (zoals het bezoeken van vergaderingen) uitvoert. In de Provinciale Staten komt het fenomeen eveneens voor, hoewel zeldzaam.
Deze excessen drukken als vanzelfsprekend ook op de beeldvorming.
In 2014 heeft toenmalig minister Plasterk van BZK onderzoek gedaan naar het verschijnsel. Het zou gaan om enkele tientallen gevallen per jaar (op duizenden raadsleden) en niet eenvoudig aan te pakken. Via een omslachtige regeling kunnen gemeentes die last hebben van spookraadsleden daar nu iets aan doen:: een deel van de wettelijke vergoeding kan aangemerkt worden als ‘presentiegelden’, wat raadsleden dwingt om de vergadering bij te wonen.
De praktijk is anders
In de praktijk lopen volksvertegenwoordigers er juist allesbehalve de kantjes van af en zijn de uitzonderingen allesbehalve beeldbepalend. Uit diverse onderzoeken blijkt dat een doorsnee Statenlid 19 tot 24 uur per week kwijt is aan het ambt en een doorsnee gemeenteraadslid al snel 20 uur. Dit is grotendeels afhankelijk van de omvang van de gemeente.
De meeste tijd gaat zitten in het vergaderen, lezen van stukken en afleggen van werkbezoeken. In theorie bepaalt het lid zelf hoe effectief dat gaat, in de praktijk is vergaderen in overheidsorganen vrijwel altijd een tijd consumerende bezigheid. Opvallend is dat in de jaren zeventig (toen er ook onderzoek was gedaan) Statenleden eveneens de meeste tijd kwijt waren.
Is een vergoeding eigenlijk wel nodig?
Er speelt een meer fundamentele discussie op de achtergrond: regelmatig wordt beargumenteerd dat volksvertegenwoordiger zijn een erebaan is. Een roeping en een privilege gezien de bevoegdheden die bij het ambt horen. Een hoge vergoeding past daar niet bij. In de politiek ga je om te dienen, niet om te verdienen.
Een vergoeding is tegelijkertijd wel noodzakelijk om het ambt voor iedereen toegankelijk te houden: anders kunnen alleen – net als in het oude Rome – zeer vermogende Nederlanders (lokaal) politicus worden. De rest moet werken om de hypotheek of de huur te kunnen betalen. Een vergoeding voor de gemiste inkomsten is dan nodig.
In Nederland is de volksvertegenwoordiging op decentraal niveau lekenbestuur. Dat betekent dat het een zaak is van amateurpolitici die nog tijd hebben om maatschappelijk actief te zijn buiten de politiek. SEO omschrijft het ideaal als volgt:
Het ideaal van een lekenpoliticus is gebaseerd op het idee van gelijkheid. Elke burger zou in de volksvertegenwoordiging actief moeten kunnen zijn. De diversiteit van de maatschappij zou daarom ook terug te zien moeten zijn in de volksvertegenwoordiging. Bij professionele politici is er juist sprake van exclusiviteit. Bepaalde selectiecriteria als opleiding, beroep en afkomst uit bepaalde kringen zijn dan van belang. Dat maakt de vertegenwoordiging dus minder toegankelijk.
Een (te) hoge vergoeding in in strijd met dit ideaal en draagt bij aan de professionalisering van het ambt van lokaal politicus en neemt tegelijkertijd de prikkel om andere activiteiten te ontplooien weg. Een hoge vergoeding draagt er ook aan bij dat politici ‘blijven kleven’ en dat de doorstroom beperkt wordt. Vertegenwoordigers hebben dan een substantieel inkomen te verliezen en zijn minder snel geneigd plaats te maken voor nieuwe instroom.
Het is dus schipperen: de vergoeding moet hoog genoeg zijn om volksvertegenwoordiger te kunnen worden, maar niet zo hoog dat mensen hun andere baan ervoor opzeggen en tot in den eeuwigheid volksvertegenwoordiger blijven. Op dit moment krijgt een Statenlid een vergoeding van (omgerekend) 13€ per uur bij doorsnee inzet. Een Statenlid dat actiever is dan gemiddeld krijgt verhoudingsgewijs een lagere vergoeding. Er is dus een financiele prikkel om niet te actief te worden.
Het ideaal in de praktijk
In de praktijk blijkt dat het ideaal van lekenbestuur niet altijd goed uit de verf komt. Hoewel alle rangen en standen uiteindelijk in de volksvertegenwoordiging te vinden zijn, blijken verschillende groepen ooververtegenwoordigd te zijn Een doorsnee lokale volksvertegenwoordiger is theoretisch opgeleid, van middelbare leeftijd en bovengemiddeld deskundig op het gebied van openbaar bestuur. In de grote steden zien we net een ander beeld: veel volksvertegenwoordiger zijn theoretisch opgeleide twintigers en dertigers, die meer dan 24 uur per week besteden aan politiek en vaak ambities hebben om professioneel actief te worden of te blijven binnen het openbaar bestuur.
Dat heeft een politiek culturele reden: partijen (van links tot rechts) lijken een sterke voorkeur te hebben voor politieke kandidaten die excelleren in bepaalde vaardigheden (debatteren, presenteren etc), die politieke ambities hebben en die over een voor de overheid relevante achtergrond beschikken (bestuurskundig, economisch, milieukundig etc.). De eisen die aan verkiesbare kandidaten gesteld worden zijn in de praktijk daardoor relatief streng. Dit blijkt onder meer uit de profielschetsen die partijen maken voor de kandidaatstelling.
Dit werkt professionalisering in de hand: kandidaten ambiëren een politieke carrière en investeren via scholing in hun politieke vaardigheden en theoretische kennis om de kans op selectie te vergroten.
Kandidaatstelling is een rationeel proces
De verklaring voor deze voorkeur is eenvoudig: politici met die vaardigheden en achtergrond, krijgen in de politieke arena veelal meer gedaan dan eventuele concurrenten. Het is voor een politieke partij die maatschappelijke verandering nastreeft dus rationeel om daar op te selecteren. Daarnaast ambiëren veel volksvertegenwoordigers een overstap naar het professionele bestuur. Veel van de afhakers uit de Provinciale Staten stopten met het Statenlidmaatschap omdat ze Gedeputeerde konden worden. De volksvertegenwoordiging is dan een springplank naar het professionele bestuur
Professionele ondersteuning
In theorie kunnen fractieleden zich laten ondersteunen door professionele beleidsmedewerkers dankzij de aanwezigheid van een fractiebudget. Hierdoor kunnen ook amateurpolitici hun taken nog adequaat uitvoeren. In de praktijk is die ondersteuning te weinig om echt een vuist te kunnen maken: een volksvertegenwoordiger moet dus zelf ook veel inhoudelijk werk kunnen verzetten.
SEO constateert dat een hogere vergoeding van belang kan zijn om kwalitatief sterke vertegenwoordigers aan te trekken. Kandidaten moeten namelijk bereid zijn om hun andere werkzaamheden te verminderen en dat kan alleen als daar voldoende compensatie tegenover staat.
Een ingewikkelde puzzel
Kort-door-de-bocht gesteld zijn er twee redenen waarom de vergoeding voor volksvertegenwoordigers gevoelig lig:
- Politici die zichzelf te hoge vergoedingen toekennen vanuit de publieke middelen komen over als graaiers. De excessen waar niet tegen opgetreden kan worden bevestigen dat beeld.
- Er is een fundamentele discussie of een hoge (professionele) vergoeding wel past bij het ideaal van lekenbestuur en de wens om amateurpolitici en geen professionele politici het werk te laten doen. Een te hoge vergoeding maakt het een ambt een fulltime functie in plaats van een nevenactiviteit.
In de praktijk blijken de excessen beperkt te blijven tot een tiental gevallen per periode en is het inmiddels de vraag of het voor de kwaliteit van het lokale bestuur het niet belangrijk is dat er meer geprofessionaliseerd wordt.
Dit roept de vraag op: is er geen gulden middenweg mogelijk?
Alternatief
Het alternatief waar ik zelf voorstander van ben is om de vergoeding van decentrale volksvertegenwoordigers te koppelen aan bepaald percentage van het salaris van een minister. Dit was ook het voorstel van de commissie Dijkstal in 2005. Statenleden krijgen dan 10% van een ministerssalaris en raadsleden in grote steden 20%. In de praktijk verschilt dat weinig met de huidige vergoedingen, toch voorkomt dat de vrijwel onmogelijke discussie over hoe zwaar een specifiek politiek ambt nou precies is afhankelijk van hoe een individuele volksvertegenwoordiger het wens in te vullen.
Om excessen tegen te gaan kan een deel van de vergoeding gekoppeld worden aan specifieke activiteiten die een volksvertegenwoordiger onderneemt. Zoals het bijwonen van een vergadering of zitting nemen in een commissie. Dit om het ‘spoken’ minder aanlokkelijk te maken.
Het kabinet zou ook kritisch kunnen kijken of het ideaal van lekenbestuur nog wel passend is. De Raad voor Openbaar Bestuur stelde in 2018 dat het volksvertegenwoordiger lekenbestuur is en dat ook zo moet blijven. Om de toegenomen taakzwaarte tegemoet te komen adviseerden zij om meer te investeren in ondersteuning. Iets wat in de praktijk lastig is in te vullen. Belangrijke argument van de Raad was dat Nederland ‘een lange traditie kent van lekenbestuur’:
Volksvertegenwoordigers zijn geen vaklui, het lekenbestuur is noodzakelijk voor de legitimiteit van het gemeentebestuur en vormt zo juist het contrapunt van de steeds verder oprukkende specialisering. De Raad vindt aldus dat dat de functie van decentrale volksvertegenwoordiger lekenbestuur is en dat ook moet blijven.
Dit is vrij dogmatisch gedacht en de vraag is of – zeker in de grotere gemeenten – de praktijk (zoals deze nu al is) nog wel aansluit op dit standpunt. Daarnaast is de lokale democratie een ‘meervoudige democratie’. Inwoners worden niet alleen door de raad vertegenwoordigt, maar kunnen zelf via participatie, inspraak en bezwaarprocedures direct invloed uitoefenen op het debat en besluitvorming.
Zeker in de grote steden zijn veel ‘amateurpolitici’ in de praktijk al fulltime, professionele politici. Dit creëert een ongelijk speelveld voor de echte ‘amateurpolitici’ die alleen in het weekend en in de avonduren de stukken kunnen lezen. Zeker als een partij in de oppositie zit kan het staten- of raadslidmaatschap dan aanvoelen als bezigheidstherapie: gezellig dat je er bent maar je krijgt toch weinig voor elkaar.
Het creëert ook de curieuze situatie dat er een grote afhankelijkheid bestaat van de (fulltime) fractiemedewerkers die betaald worden door de gemeenteraad. Die doen al het inhoudelijk werk en praten dan vlak voor de vergadering de parttime Staten- of raadsleden nog even bij. Daarmee verschuift de politieke besluitvorming meer naar achter de schermen.
Conclusie
Het verhogen van vergoedingen van decentrale volksvertegenwoordigers ligt gevoelig. De beeldvorming is al snel dat politici zichzelf rijkelijk toebedelen. In de praktijk houden volksvertegenwoordigers juist relatief weinig over. Doordat volksvertegenwoordigers vrij zijn om eigen invulling aan het ambt te geven kunnen er wel grote verschillen ontstaan. Sommige politici zijn ‘spoken’ en nooit aanwezig, anderen werken fulltime en komen daarmee op afstand te staan van het ideaal van lekenbestuur en amateurpolitici.
De oplossing zou zijn om meer eenduidigheid te creëren: de vergoeding te koppelen aan een vast, extern bedrag (zoals salaris minister) en de aanwezigheid van de volksvertegenwoordiger bij vergaderingen (om spoken tegen te gaan) en daarnaast kritisch te kijken of lekenbestuur nog wel echt van deze tijd is binnen alle organen.
