Deze week is het rapport “De lokale niet stemmer” naar de Kamer gestuurd. De opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in maart 2022 was de laagste sinds de afschaffing van de opkomstplicht in 1970. Er is onderzoek gedaan naar waarom mensen thuis bleven en daarover is een lezenswaardige bundel verschenen. De auteurs hebben niet alleen zelf empirisch onderzoek gedaan maar ook de literatuur bestudeerd. Leuk detail: ook mijn naam duikt op in de voetnoten. Wat kunnen wij leren uit dit onderzoek?
Een verschil tussen afhaken en niet stemmen
Om te beginnen is het goed om te benadrukken dat de onderzoekers noemen dat niet stemmen iets anders is dan “afhaken”. De term afhaken is recent populair geworden dankzij de het rapport “De Atlas van afgehaakt Nederland”. De auteurs (de Voogd En Cuperus) ontwaren daarin dat een deel van Nederland zou zijn afgehaakt en zich afkeert van de (traditionele) politiek. De minister van BZK stuurde daar gisteren aan aparte brief over op naar de Kamer. Vandaag gaf zij ook een interview in de Trouw over dit onderwerp. Hier kom ik in een latere blog nog op terug. Wat mij opviel was dat de minister aansluiting zocht met een WRR rapportage uit 2017. Die noemde het spreken van maatschappelijke scheidslijnen (wat de auteurs van het de Atlas doen) een mogelijke selffulfilling prophecy:
Het rapport komt uit 2017. Een verwijzing ernaar lijkt mij geen toeval: de auteurs betogen dat men niet 'te lichtvaardig' maatschappelijke scheidslijnen moet zien.
— Laurent Staartjes (@StaartjesL) October 10, 2022
De uitspraak is politiek en een selffulfilling prophecy. pic.twitter.com/frd3sAznMt
Waarom bleven de mensen thuis?
De onderzoekers constateren in het laatste hoofdstuk dat er geen eenduidige reden is waarom mensen thuis blijven bij gemeenteraadsverkiezingen. De opkomst is altijd laag. Een deel van de bevolking is het vertrouwen in ‘de politiek’ verloren en komt niet opdagen. Voor een ander deel gelden meer praktische bezwaren. Mensen zijn op vakantie of konden geen tijd vrijmaken. Er wordt geconcludeerd dat “de kosten” van het stemmen (tijd maken om naar de stembus te gaan, je verdiepen in de lokale politiek) voor veel mensen te hoog blijkt te zijn. Daar speelt bij mee dat veel niet-stemmers de gemeenteraadsverkiezingen van onvoldoende belang vinden of niet weten op wie zij moeten stemmen.
Dat de opkomst dit jaar iets lager was dan in 2018 kan te maken hebben met de oorlog in Oekraïne. De onderzoekers vinden daar geen hard bewijs voor, wel suggereren ze dat er door de verslaggeving over Oekraïne er minder aandacht was voor de gemeenteraadspolitiek. Dat kan indirect van invloed zijn geweest.
Is de lage opkomst erg?
Een lage opkomst zou een probleem zijn vanwege de ‘democratische legitimiteit’. Spreekt de raad nog wel namens de gehele bevolking als de opkomst beneden de 50% is? Het onderzoek laat in een apart intermezzo zien dat de meningen daar over verdeeld zijn. Ik behoor zelf tot de school die vindt dat een opkomst van rond de 50% bij zogenaamde ‘secundaire verkiezingen’ alsnog erg hoog is. Voldoende gremia die lager scoren, waaronder het Europees parlement.
Qua opkomst zijn de nationale verkiezingen (voor de Tweede Kamer) wat mij betreft de uitzondering en niet de norm. Er zijn ook geen aanwijzingen dat het gezag van gemeentebesturen door bewoners betwist worden. Besluitvorming wordt alom geaccepteerd als voldoende democratisch gelegitimeerd.
Dat niet-stemmen gevolgen heeft voor de vertegenwoordiging is wel overduidelijk. De mensen die niet-stemmen lopen een reële kans voornamelijk vertegenwoordigd te worden door de politici waar zij misschien minder meehebben.
Het is lastig om een keuze te maken
Een van de redenen om wel bezorgd te zijn over de lage opkomst is volgens de auteurs van het onderzoek dat veel niet-stemmers aangaven het moeilijk te vinden een keuze te kunnen maken uit het aanbod van partijen en kandidaten. En het zal voor heel wat stemmers, volgens de auteurs ook ingewikkeld zijn geweest om een keuze te maken, ‘zonder al teveel weet van de bevoegdheden, belangrijkste spelers, de besluitvormingsprocessen en inhoudelijke kwesties in hun gemeente te hebben.’
Bovenstaande constatering herken ik uit de eigen praktijk. Gemeentepolitiek lijkt laagdrempelig (gaat ogenschijnlijk over stoeptegels en fietspaden) maar is in de praktijk uiterst technisch en voor buitenstaanders doorgaans moeilijk te doorgronden. In Amsterdam zijn kiezers vrijwel niet bekend met de belangrijkste hoofdrolspelers. Alleen de burgemeester is echt bekend, maar daar kan je dan weer niet op stemmen.
Waar gaat de gemeenteraad eigenlijk over?
Bijkomend probleem is dat de gemeenteraad (een lekenbestuur) vaak zelf ook niet goed weet waar zij wat over te zeggen hebben. Sinds de dualisering is de feitelijke macht komen te liggen bij het professioneel bestuur: het college van B&W.
De raad stelt de kaders (zeg maar de grote lijnen) en controleert of het college de opgegeven doelen behaalt. In de praktijk ligt er te veel op het bord van de raad om overal echt goed inhoudelijk over te kunnen debatteren. Het is inmiddels zo dat de raad soms alleen nog een ceremoniële rol heeft: een kant-en-klaar beleidskader wordt naar de raad gestuurd. De fracties hebben allemaal 1 of 2 minuten spreektijd om er iets korts over te zeggen en dan wordt er gehamerd. Gemeentelijke ambtenaren zullen daarna te pas en te onpas beweren ‘dat met instemming van de raad’ handeling X of Y wordt genomen, want het kader is wel vastgesteld in de raad. Maar was er echt sprake van politiek debat?
De beperkte invloedsruimte van de raad wordt versterkt doordat gemeenten vaak aan de uitvoerende kant zitten van het beleidsproces. Op een hoger bestuursniveau zijn dan al (strategische) besluiten genomen, en de gemeente voert deze uit. Er is dan nog lokaal maatwerk mogelijk, maar een raadslid moet heel diep in de materie zitten om te weten aan welke knoppen er nog te draaien valt. Gespecialiseerde ambtenaren weten dat wel, maar die ondersteunen het college en niet de raad.
Waar gaat de gemeentepolitiek over?
Het betekent ook dat lokale politici hun kiezers vaak niet goed duidelijk kunnen maken waar zij nou wel en niet overgaan. Een voorbeeld uit de eigen praktijk: in onze commissie hebben we een advies aangenomen om terrasverwarming in Amsterdam te verbieden. Lijkt helder: ben je voor of tegen verwarming? Het enige probleem is dat een gemeente om technische juridische redenen helemaal geen verbod kan instellen. Hogere regelgeving regelt al welke vormen van verwarming wel en niet zijn toegestaan. De tussenoplossing is dat de wethouder (wederom) ‘een onderzoek’ gaat doen naar een mogelijk verbod.
Leeg terras. Terrasverwarmers in heerlijke herfstzon vol aan. Zo zonde pic.twitter.com/uvpQZ1XXhH
— W. Ploos van Amstel (@Amsterdam1012) October 12, 2022
Hadden we met elkaar het debat moeten voeren over iets dat buiten de invloedzone ligt? Het draagt denk ik wel bij aan de lagere opkomst.
De onderzoekers noemen in dat opzicht de decentralisaties. Die hebben gemeenten (zeker binnen het sociaal domein) veel meer te zeggen gegeven. De vraag is volgens de auteurs echter hoeveel inwoners dat ervaren hebben als lokale taken, waarover zij via verkiezingen invloed kunnen uitoefenen. Fundamentele keuzes worden op het Rijksniveau gemaakt. De gemeente is voornamelijk uitvoerder en ook de gemeenteraad kiest vaak voor ‘consensuspolitiek’ als het gaat om het sociaal domein. Duidelijke verschillen en keuzes zijn daardoor voor de relatieve buitenstaander niet zichtbaar.
Wat betekent dit voor de toekomst?
Het sterkt mij in de gedachte dat de opkomst omhoog gaat als bewoners weten dat hun stem telt. In gemeenten waar iets op het spel staat waar duidelijke voor- en tegenkampen zijn, stijgt veelal ook de belangstelling voor de lokale politiek. Plotsklaps is het halve dorp dan staatsrechtdeskundige. In kleinere gemeenten is de impact van een keuze (zoals de bouw van een nieuw stadscentrum) sneller zichtbaar dan in grotere gemeenten.
Het is niet erg dat ‘maar’ 50%’van de bevolking komt opdagen. Het is wel erg dat kiezers vinden dat de kosten niet opwegen tegen de baten. Het is aan de gemeentepolitiek om duidelijker te maken welke politieke afwegingen achter beleidskeuzes zitten. Het is tegelijkertijd aan de minister van BZK om de gemeenteraad politiek spannender te maken. Minder uitvoeringsorganisatie van het Rijk en meer lokale autonomie.
