Samenvatting:
In gemeente Den Haag heeft een onderzoekscommissie langdurig onderzoek gedaan naar de problemen die gepaard gingen met de bouw van cultuurgebouw Amare. Deze problemen zijn terug te herleiden naar een vorm van collectief falen: het college, de ambtenarij en de raad hebben volgens de commissie het publiek belang verwaarloosd. Er zijn meerdere lessen te trekken uit de hele geschiedenis. Zowel voor de gemeenteraad in Den Haag als die in andere steden.
Inleiding
In Den Haag verscheen 8 september het eindrapport van de Enquêtecommissie Amare. Dit raadsonderzoek nam 15 maanden in beslag en leverde een lijvig rapport op van 806 pagina’s. De raadsenquête gaat volgens het rapport over de bouw en het gebruik van het cultuurgebouw Amare en de problemen die daarmee gepaard gaan. In het bijzonder wordt ingegaan op de vraag hoe met gemeenschapsgeld wordt omgesprongen en welke rol de raad, het college en de ambtelijke ondersteuning hierbij hebben gespeeld.
Volgens de commissie geeft het rapport ‘een ontluisterend beeld van (politieke) tunnelvisie, tekortschietende democratische controle en falend dualisme.’ Noch de ambtelijk betrokkenen, noch het college en noch de raad worden door de commissie gespaard. Het drama Amare is de schuld van een vorm van collectief falen.
Hoe groot is de ramp precies?
In alle eerlijkheid: het drama op zichzelf valt best mee. Er staat een heel prijzig cultuurgebouw in Den Haag dat zo duur was dat er nu geen geld meer is voor de culturele programmering van het gebouw. Een nogal pijnlijk maar uiteindelijk ook wel oplosbaar probleem. Of zoals de commissie het zegt: ‘de culturele ambities die de gemeente met Amare wil bewerkstelligen worden vooralsnog niet gehaald. Hierdoor bestaat momenteel een mismatch tussen de hoge kwaliteit van het gebouw en de kwaliteit van het cultuuraanbod in dat gebouw.’
Maar het rapport gaat natuurlijk over iets heel anders: hoe door politieke spelletjes een smak belastinggeld over de balk is gegooid en het uiteindelijke resultaat niet aan alle verwachtingen voldoet. Allerlei problemen die voorkomen hadden kunnen worden.
Hoe kon dat zo komen?
Een belangrijke reden is volgens de commissie erin gelegen dat de bouw van het cultuurgebouw niet het gevolg is van eerder vastgesteld beleid, maar het resultaat van politieke onderhandelingen. Lang verhaal kort samengevat: Den Haag wilde graag het Spuiforum (een ander cultuurgebouw) bouwen voor heel erg veel geld. In 2013 stemt de gemeenteraad daarmee in. De Haagse Stadspartij (HSP) is tegen, maakt dat het speerpunt van hun campagne en wint vervolgens de verkiezingen. Er wordt stevig onderhandeld en er komt een goedkoper alternatief voor in de plaats: cultuurgebouw Amare. Vervolgens ontstaat er gedoe met de gunning, de bouw en lopen de kosten flink op. Pas met veel vertraging kan het gebouw in 2021 geopend worden.
Waarom er toch nog een alternatief kwam?
Volgens de commissie zou toenmalig burgemeester Van Aartsen invloed hebben uitgeoefend op de onderhandelende partijen. Hij zag een nieuw cultuurgebouw wel zitten. De commissie merkt op dat dit niet de rol is van een burgemeester.
De commissie is op andere actoren nog scherper: het college zou de raad hebben misleid. Als deel van de dekking van het projectbudget wordt een sponsorbedrag opgenomen dat de instellingen die gebruik maken van Amare moeten ophalen. Bestuurlijk en ambtelijk verantwoordelijken wisten dat het opgenomen sponsorbedrag onrealistisch hoog was. Toch wordt dit aan de raad voorgelegd.
Wat was de rol van de raad?
Volgens de commissie deed de raad zelf ook niet haar best: ‘debatten gaan vaak meer over personen en uiterlijkheden dan over de inhoud. Zo voert een flink deel van de raad meer de discussie over een ‘politieke draai’ van de wethouder dan over de inhoud van raadsvoorstellen. Enkele oppositieleden brengen terechte kritiek en aandachtspunten naar voren, maar zij worden veelal genegeerd. De debatten in de raad vinden voornamelijk plaats langs de lijnen van coalitie en oppositie. Van dualisme in de raad is in het dossier Amare weinig sprake geweest.’
Dat gebrek aan dualisme is een terugkerend probleem. De commissie geeft ook als voorbeeld daarvoor dat een wethouder het contract al getekend had voordat de raad met het besluit had ingestemd. Waarom? Het college verwachtte weinig tegenstand van de raad.
In dat opzicht introduceert de commissie ook het begrip ‘wethouderscultuur’. De wil van de wethouder is wet. Allerlei (ambtelijke) adviescommissies waren ontevreden over allerlei elementen in de bouw (zoals het voorgestelde ontwerp). Maar.. de verschillende verantwoordelijke wethouders drukten toch hun voorkeuren door. Er was politiek uitonderhandeld dat het cultuurgebouw er moest komen.
Welke lessen zijn er te trekken voor andere gemeenten?
Doel van de raadsenquête is om lessen te trekken voor in de toekomst. Kunnen andere gemeenten hier ook lessen uit halen? Ik denk van wel: elke grote gemeente kent het gegeven dat om politieke redenen een groot project er doorheen gedrukt moet worden. In Amsterdam wordt dan al snel gedacht aan het plan voor de nieuwe Meervaart en het Erotisch Centrum (ook een soort van cultuurgebouw..).
In dergelijke dossiers wreekt het gebrek aan dualisme zich ook: terechte bezwaren over de kosten (en andere aspecten) van de oppositie worden door coalitiepartijen al snel genegeerd. Het besluit of er wel/niet gebouwd gaat worden is vervolgens afhankelijk van partijpolitiek en inzet van collegeonderhandelingen. In het coalitieakkoord van Amsterdam is bijvoorbeeld expliciet opgenomen dat er een erotisch centrum komt.
Dat wil trouwens niet zeggen dat dergelijke projecten niet onderwerp van politieke onderhandelingen moeten zijn. De raadscommissies merkt op dat alleen het ‘publieke belang’ dan niet uit het oog verloren moet worden. In het rapport staat de interessante zin: ‘Het rechtvaardig inrichten van het maatschappelijk leven is de kern van publieke besluitvorming. Het publiek belang dient centraal te staan in het openbaar bestuur.’
In Den Haag zijn er al lessen getrokken: de raad krijgt nu al veel meer informatie bij grote projecten en de besluitvorming gaat zorgvuldiger en minder politiek.
De gemeenteraad heeft in het beschermen van het publiek belang een belangrijke rol. De commissie noemt in dat opzicht dat niet alleen het college het publieke belang heeft verwaarloosd maar ook de raad. Daarbij komt de commissie met een kritische kanttekening: “Debatten over de inhoud zijn voor de raad vaak ingewikkeld. Rond de besluitvorming over Spuiforum en Amare worden raadsleden overvoerd met ingewikkelde informatie die technisch van aard is. Het ontbreekt de raad daarbij aan specialistische kennis en aan deskundige ondersteuning om deze informatie op zijn merites te beoordelen. Dit verzwakt de positie van de raad in het debat ten opzichte van het college.”
Een landelijke discussie
Daarmee raakt de kwestie Amare een discussie die landelijk speelt: kunnen gemeenteraden wel hun controlerende taak in dit soort complexe trajecten naar behoren uitvoeren?
Voormalig minister van BZK Bruins Slot (CDA) (inmiddels opgevolgd door Hugo de Jonge) was al een programma gestart om de positie van het lokaal openbaar bestuur te versterken. In dat opzicht laat zij nu ook onderzoeken of de gemeenteraad niet uitgebreid moet worden. Meer raadsleden en betere ondersteuning zou het ambt aantrekkelijker kunnen maken en ook er zorg voordragen dat de controlerende rol beter wordt uitgevoerd.
Want de problemen die speelden bij Amare zijn misschien het gevolg van langdurig en collectief falen: de les die geleerd is, is ook dat de gemeenteraad niet als vanzelfsprekend bij machte is om dat falen te voorkomen.
