Het had even wat voeten in de aarde en ook Mark Rutte moest er aan te pas komen. Maar staatssecretaris Van den Burg (asiel) heeft het Wetsvoorstel gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen naar de Kamer verzonden. In de volksmond ook wel de ‘spreidings of dwangwet’ genoemd afhankelijk van aan wie je het vraagt.
Het wetsvoorstel beoogt volgens de memorie van toelichting een verandering te brengen in de huidige situatie waarin het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (hierna: COA) afhankelijk is van de vrijwillige medewerking van gemeenten om opvang voor asielzoekers in Nederland mogelijk te maken. Op dit moment heeft het COA in één op de zes gemeenten een opvanglocatie. Dat betekent dat vijf van de zes gemeenten hun ‘verantwoordelijkheid niet nemen’.
Die afhankelijkheid werd door de VNG eerder omschreven (PDF) als een ‘samenspel’: “Het proces van vestiging van een opvanglocatie is altijd een samenspel tussen het College, de Raad, de ambtelijke organisatie en het COA. Het is ook een voortdurend communicatieproces met burgers, ondernemers en andere betrokken organisaties. In het verleden is weleens de indruk ontstaan dat het COA in het hele proces bepalend is. Sommige gemeenten hebben naar burgers juist de indruk gewekt dat zij alles zelf konden bepalen. Dat is niet zo.”
In de handreiking waar bovenstaande citaat uit komt, staan nog de afspraken uit het bestuursakkoord van 2015 vermeld. De inzet was toen om tot een mix te komen van grootschalige en kleinschalige opvanglocaties.
Doelen van de wet
Sinds 2020 is met de flexibele opvang van asielzoekers die inzet gewijzigd: het doel is om ‘Gemeenschappelijke vreemdelingenlocatie’ te openen, waar asielzoekers de procedure starten en in contact komen met ketenpartners. Daarbij horen kleinere ‘satellietlocaties’ waar ook uitgeprocedeerde asielzoekers verblijven. Asielzoekers met een kansrijke aanvraag kunnen hun integratie starten in de regionale opvanglocaties.
In de praktijk blijkt het lastig te zijn gemeenten te bewegen een van deze opvanglocaties te openen. Doordat de doorstroom is gestokt blijven statushouders langer in de opvanglocaties dan voorzien. De hoge instroom dwingt daardoor tot het openen van noodopvanglocaties. Dat is ook niet overal mogelijk.
In een RTL Nieuws bericht staat het probleem goed weergegeven:
Wat worden de drie noordelijke provincies toch op veel manieren misbruikt.. pic.twitter.com/gyDHfGaI0B
— Verweesd Links (@verweesdlinks) November 8, 2022
De opvang wordt niet gelijk gespreid over Nederland. Uit overzicht van RTL blijkt dat armere, dunbevolkte gemeente in het noorden vangen opvangen dan de dichtbevolkte, meer vermogende gemeenten in het westen en zuiden. Uitzondering zijn de grote steden, die vrijwel altijd reguliere opvang aanbieden.
Het belangrijkste doel van de nieuwe wet is tweeledig: het vastleggen dat gemeenten medeverantwoordelijk zijn voor het nakomen van de internationale verplichtingen ten aanzien van de asielopvang en om crisisopvang in de toekomst te voorkomen. Dit kan niet los gezien worden van de problemen rondom Ter Apel. Gemeenten, het Rijk en COA wijzen naar elkaar wie daarvoor verantwoordelijk is. Met de nieuwe wet wordt die verantwoordelijkheid dus gedeeld. Hierbij valt op dat het spreiden niet het hoofdoel is van de spreidingswet!
Flexibilisering asielketen
Volgens de MvT blijft de Uitvoeringsagenda Flexibilisering Asielketen bepalend die is vastgesteld Landelijke Regietafel Migratie. Daar schreef de Volkskrant een reconstructie over. Opvallend daarbij is de bijdrage van de voormalige directeur van de VNG (van de PvdA) die als ‘bestuurlijk zwaargewicht’ door het Rijk gevraagd werd gemeenten ‘te overtuigen locaties beschikbaar te stellen’ als ‘bestuurlijke aanjager’. Zij uit ‘principiële kritiek’ op de benoeming van een politiek assistent (huidig VVD-Kamerlid Brekelmans) als programmadirecteur. Waarom dat precies een probleem is blijft onderbelicht. Mogelijk spelen partijpolitieke opvattingen een rol. Opvallender is dat haar eigen rol geen succes is en dat ook erkent: gemeenten wijzen haar verzoeken af en de VNG krijgt weinig voor elkaar onder de leden.
Excuses worden gezocht en gevonden: de coronacrisis hakt er in. Het Rijk is ‘te laat begonnen met communiceren over de ernst van het probleem’ en zou de ‘door VNG gevoelde urgentie niet onderschrijven’. En daarnaast is er vanuit de gemeenten veel kritiek op ‘centralistische houding van het Rijk’. Er wordt gesproken over ‘oud zeer’ en ‘gebrek aan langetermijn plannen’.
Duidelijk is echter dat de VNG ook in gebreke blijft bij het vinden van een oplossing. Mogelijk speelt daarbij een rol dat alle wethouders van de verschillende gemeenten hun eigen belangen hebben. Namens de VNG neemt ook Rutger Groot Wassink (GroenLinks), wethouder in Amsterdam deel aan overleggen met het kabinet. Een wethouder die op het asieldossier min of meer op ramkoers ligt met de partijen in het kabinet.
De VNG (die weerstand ondervindt bij de eigen leden) stuurt daarom aan op de ‘dwangwet’, samen met de grote steden en de voorzitters van de veiligheidsregio’s.
Systematiek spreiding
De systematiek achter de spreidingswet wordt nog uitgewerkt in een apart te nemen besluit maar lijkt op het oog simpel: per provincie wordt een opgave bepaald op grond van het inwoneraantal van de gemeentes. Per gemeente een indicatie van de (mogelijke) opvangcapaciteit. De minister van J&V neemt een ‘verdeelbesluit’ waarin zij de benodigde opvang verdeeld over provincies en bepaalde gemeenten. Hierbij worden de afspraken die gemeenten onderling hebben gemaakt meegenomen (de vrijwillige opvang wordt afgetrokken van de benodigde capaciteit). Als gemeenten in een provincie er niet uitkomen dan kan de minister via een verdeelbesluit bepaalde (dus niet alle!) gemeenten dwingen opvanglocaties te regelen.
Gemeenten die (duurzame) opvanglocaties regelen kunnen naast een vergoeding voor de reële kosten ook een extra vrij te besteden vergoeding krijgen van naar verwachting €2500 per asielzoeker. Dat betekent dat een gemeente die 2000 asielzoekers (duurzaam) opvangt 500.000 euro vrij te besteden heeft. Voldoende voor een bibliotheekvoorziening. Voor grotere gemeenten weegt dat geld minder zwaar op de begroting dan voor kleinere, armere gemeenten.
Interessant is dat in de MvT staat dat de minister zich zal laten leiden ‘door het streven naar een zo evenwichtig mogelijke verdeling over het grondgebied van Nederland’. Wat dat precies betekent wordt alleen niet gedefinieerd. Wel kan eerder geboden opvang en de aanwezigheid van speciale opvangmodaliteiten binnen de gemeenten ook nog een rol spelen.
Stok om mee te dreigen
Het is duidelijk waarom de VNG en de grote steden de spreidingswet willen. Met het verdeelbesluit kunnen relatief grote gemeenten (met veel opvangcapaciteit) die nu geen locaties hebben gedwongen worden opvang te regelen. De gemeenten die zich nu klaarblijkelijk weinig aantrekken van de VNG, die ook mede namens hun onderhandelt met het kabinet.
Het verdeelbesluit moet in deze systematiek kennelijk gezien worden als ‘een stok achter de deur’. De intentie is dat gemeenten er (in samenspraak met de provincie) onderling uitkomen. Vanuit financieel perspectief is het voor armere gemeenten interessant om open te gaan staan voor grootschalige opvang. Momenteel willen gemeenten graag ‘kleinschalige opvang’ (minder druk op de bevolking) hoewel die locaties aanzienlijk duurder zijn per opgevangen asielzoeker en iets dat lastig in te passen is in de bestaande systematiek.
Lokale autonomie
Kan het Rijk niet al meteen (door middel van loting) X aantal gemeenten aanwijzen die de komende tien jaar verantwoordelijk zijn voor de opvang? Dat zou een schending zijn van de lokale autonomie van de betreffende gemeenten en gaat voorbij aan het gegeven dat er (wettelijke) eisen gesteld worden aan de opvanglocaties. De MvT gaat in op de inbreuk op de lokale autonomie die de spreidingswet maakt:
Van belang is dat Nederland een gedecentraliseerde eenheidsstaat is, waarin naast het Rijk, op landelijk niveau, gemeenten en provincies met regeling en bestuur binnen hun eigen gemeente c.q. provincie zijn belast (beginsel van gemeentelijke/provinciale autonomie, artikel 124, eerste lid, Grondwet). Dit betekent dat gemeenten en provincies binnen de lokale c.q. provinciale democratie voortdurend eigen afwegingen maken ten aanzien van sturing en begeleiding van maatschappelijke ontwikkelingen, en rechtsposities bepalen, voor zover hun bevoegdheden tot regeling en bestuur van ‘hun huishouding’ reiken.
Dit wetsvoorstel beoogt alle gemeenten een taak toe te delen om, in samenwerking met het COA, asielopvang mogelijk te maken. Invulling vindt plaats op basis van een taak, die is toegedeeld aan bepaalde gemeenten op basis van het tweejaarlijkse verdeelbesluit.
De omweg die dus gekozen is, is dat alle gemeenten een taak krijgen en de invulling van de taak vind plaats op basis van een taak die is toegedeeld aan bepaalde gemeenten. Daarmee is de inbreuk enigszins beperkt en kan tegelijkertijd in kaart gebracht worden welke gemeente het meest geschikt zijn voor opvang.
Oplossing van het probleem
Is het probleem hier nu mee opgelost? Gedeeltelijk. Het probleem (tekort aan opvanglocaties) kan alleen opgelost worden door de oorzaak (instroom) aan te pakken en de doorstroom te bevorderen. De huidige problemen zijn eerder bestuurlijk van aard: wie draagt de last en betaalt de rekening? Inwoners zijn bang dat de opvang voor asielzoekers ten koste gaat van de gemeenschapszin en andere voorziengen. Tegelijkertijd levert het tekort aan (nood)opvangplekken omstandigheden op die vanuit humanitair oogpunt niet te verkroppen zijn.
Bij de spreidingswet hoort ook een (groot) financieel bedrag om de kosten die komen kijken bij opvang te compenseren. Daarnaast is het duidelijk dat niet elke gemeente getroffen gaat worden door het verdeelbesluit. Per provincie hoeven maar enkele gemeenten een grootschalige opvang aan te gaan bieden om de provinciale opgave in zijn geheel te dekken. De vraag is of de spreidingswet echt gaat leiden tot een gelijkmatigere verdeling.
Een gemeente met een omvangrijk leegstaand klooster of hotel die eenvoudig om te bouwen zijn naar opvanglocaties komt daar eerder in aanmerking voor dan een gemeente als een grote stad, waar de geschikte locatie schaars zijn en er al het nodige aan opvang gedaan wordt. Het is dus niet gek dat de grootste gemeenten voorstander zijn. Gemeenten met voldoende financiele draagkracht die er op bedacht zijn dat zij aangewezen kunnen worden, kunnen met omliggende gemeenten afspraken maken. Er kan dan voor gekozen worden de grote opvanglocatie in een buurgemeente onder te brengen en de satelietlocaties verspreid binnen de regio.
Spreiding of dwang?
Gaat dit echt tot een evenwichtige verdeling leiden? De praktijk blijft dat het voor kleine, armere gemeenten interessanter is om opvanglocaties te realiseren dan voor andere gemeenten. Zij voelen de financiele prikkel sterker dan grotere, vermogende gemeenten. Zij moeten daarvoor dan wel de voorzieningen hebben.
Tegelijkertijd is het duidelijk dat de spreidingswet in Noord-Holland, Noord-Brabant en Utrecht een bedreiging kan vormen voor de middelgrote, welvarende gemeenten. Zij vangen relatief weinig op en de arme en grote gemeenten in de regio veel meer. In de praktijk zullen slechts enkele gemeenten ‘aangewezen’ hoeven worden, maar gemeenten moeten wel aan de bak om onderling afspraken te maken.
De gekozen systematiek betekent wel dat de naam ‘dwangwet’ passender is dan ‘spreidingswet’. De primaire opdracht is om gemeenten te prikkelen om opvanglocaties te regelen om de tekorten weg te werken, niet om elke gemeente in Nederland een specifiek aantal asielzoekers op te laten vangen.
Conclusie
het is de vraag of de spreidingswet daadwerkelijk gaat leiden tot een evenwichtigere verdeling. Daar spelen ook andere factoren in mee zoals de aanwezigheid van voorzieningen en het effect van financiele prikkels.
Het is duidelijk dat de dwangwet (en het risico om door de minister aangewezen te worden) een dreiging inhoudt voor bepaalde gemeenten binnen regio’s waar de opvang ongelijk verdeeld is. Omdat de gemeenten het met elkaar eens mogen kunnen worden, kan het zijn dat gemeenten onderling tot afspraken komen en interventie van de minister niet nodig is. Dat betekent dat in de praktijk dwang en spreiding achterwege kan blijven, maar gemeenten die opvangen wel aanspraak kunnen maken op meer ondersteuning vanuit het rijk en de omliggende gemeenten.
