Burgemeester Halsema en de gemeentesecretaris hebben de raad een brief geschreven met de naam “Werken aan meer vertrouwen tussen Amsterdammers en de gemeente”. Daarin hekelen zij ‘dat de overheid gerund moet worden als een bedrijf’. In hun optiek is daardoor een waarde als medemenselijkheid naar de achtergrond verdwenen en worden burgers te veel gezien als consumenten die gecontroleerd moeten worden. De burgemeester meent dat als de gemeente het vertrouwen van inwoners in de gemeente wil vergroten, de eerste stap is om een positiever mensbeeld te omarmen.
Tegelijkertijd pleiten de burgemeester en de gemeentesecretaris er wel voor dat ambtenaren ruimte en mandaat krijgen om keuzes te maken en het college moet er op vertrouwen dat ambtenaren dit doen vanuit hun vakmanschap. Dat lijkt mij een gezond uitgangspunt, maar hoe dat precies te rijmen valt met het vermeende mensbeeld dat ambtenaren nu kennelijk hebben geïncorporeerd is niet helemaal helder. Wel stellen de auteurs voor om de komende jaren te gaan reorganiseren. De gemeente moet inclusiever en toegankelijker worden en, het meest interessant, ook rechtvaardiger. Daarvoor wil Halsema de juridische functie gaan vernieuwen.
Dat wil Halsema al langer. In een eerdere notitie sprak zij daar de wens al over uit. Ik was toen kritisch: een academische reflectie met veel oude wijn in nieuwe zakken. Het probleem is dat de afspraken en regels er al waren, ze worden in de praktijk niet nageleefd. De verklaringen daarvoor zijn ook praktisch: weinig mensen, en veel werk om te verzetten.
Is dat nu allemaal veranderd?
In een aparte brief legt Halsema in meer detail uit hoe de juridische vernieuwing eruit ziet. Zij noemt daarbij de eerder besproken informele aanpak en geeft een concreet voorbeeld:
Buurtbewoners hadden bezwaar gemaakt tegen een tijdelijke terrasuitbreiding. Zij vreesden voor het permanent worden van dit terras. Daarnaast was er ook nog overlast door uitwaaiering van het reguliere terras. De vergunninghouder is op dit laatste aangesproken door de gemeente. Het bestemmingsplan stond dit niet toe. Vervolgens gingen buurtbewoners en de vergunninghouder met elkaar in gesprek over de overlast en vonden gezamenlijk een oplossing voor hun punten. De formeel juridische procedure en de uitkomst daarvan – ongegrond bezwaar – hadden daardoor geen doorslaggevende betekenis meer. Dit illustreert dat langs de lijn van gesprek een oplossing kan worden gevonden waarbij beide partijen zich gehoord voelen en juridische bureaucratie wordt vermeden.
De keuze voor dit voorbeeld is veelzeggend. In mijn beschouwing over de tegenstellingen achter het horecabeleid sprak ik er ook al over. Maar dit is geen voorbeeld van een conflict tussen gemeente en inwoners, maar tussen ondernemer en omwonenden die via de gemeentelijke bezwaarprocedure uitgevochten wordt. De gemeente fungeert als een soort van rechtbank: zij heeft geen eigen belang erin behalve dan dat de regels goed worden nageleefd.
Conflict tussen gemeente en inwoner
Maar wat als het gaat om een conflict tussen gemeente en inwoner? Bijvoorbeeld als de gemeente een reclamebelasting oplegt aan een bewoner die een poster voor het raam heeft hangen of als een restauranthouder moet betalen voor zijn menukaart en dat onrechtvaardig vindt. Halsema neemt dat ook als voorbeeld voor de informele aanpak:
De nieuwe reclamebelasting, bijvoorbeeld, kent een informele aanpak. Gebruikelijk is dat het contact met de inwoner of ondernemer begint met een juridisch document: een belastingaanslag. De reclamebelasting is echter zo ingericht dat ondernemers eerst een informele melding krijgen (een zogenaamde ‘voormelding’) en in de gelegenheid worden gesteld om de informatie in te zien op basis de aanslag wordt opgelegd. Ondernemers kunnen daar op informele, niet-juridische weg op reageren en wijzigingen of onjuistheden aangeven, zodat de voorgenomen aanslag in goed overleg en zonder formeel bezwaarproces wordt aangepast. Daarmee wordt nadrukkelijk geïnvesteerd in de fase voordat in formele zin bezwaar wordt gemaakt.
Het fungeert dan als een waarschuwingsschot. Ondernemers die naar aanleiding van de ‘voormelding’ een menukaart weghalen kunnen de definitieve aanslag ontlopen. Een stukje medemenselijkheid naar de inwoners toe zonder dat het belang van de gemeente geschaad wordt. Rechtsbescherming van de burger doet er dan wat minder toe, want het kan ook riskant zijn. Een ondernemer kan op grond van de voormelding ‘informeel’ melden dat er weldegelijk een kaart hing (die is weggehaald) waarna de gemeente een grondslag heeft om alsnog de belasting te innen.
De menselijke maat
De waarde die de gemeente hecht aan de menselijke maat waar Halsema en de gemeentesecretaris over spreken en afkeer van efficiency denken komt ook mooi terug in de volgende passage:
Met inzet van moderne techniek en kunstmatige intelligentie worden grote aantallen relatief eenvoudige bezwaarschriften technisch voorbewerkt. De medewerkers beoordelen vervolgens die voorbewerking en nemen het besluit. Door deze innovatie kunnen de meer complexe bezwaarschriften, die vragen om persoonlijk contact, uitleg en het verkennen van oplossingsrichtingen, sneller worden geïdentificeerd en wordt meer aandacht besteed aan de complexiteit.
De computer handelt de meeste bezwaarschriften dus af. Dat is niet heel menselijk, maar wel efficiënt. Efficiency is belangrijk opdat medewerkers voldoende tijd overhouden om ‘de meer complexe bezwaarschriften’ wel persoonlijk af te kunnen handelen. Helemaal eens. Maar dit klinkt als een managementtheorie uit de jaren tachtig en negentig. In Amsterdam is dat in de jaren twintig het uitgangspunt.
Professionalisering
Halsema ziet ook een bedreiging. Zo hebben inwoners van Amsterdam het lef om niet zelf bezwaarschriften in te dienen maar dit te laten doen door professionele bureaus met deskundige juristen. Dat is natuurlijk niet de bedoeling als de gemeente contact wil hebben met inwoners zelf zonder lastige, deskundige tussenpersonen.
Natuurlijk heeft Halsema wel een punt. Het is inderdaad bekend dat bureaus (waaronder veel cowboys) bijdragen aan de juridisering. Als een regeling kan uitmonden in een financiële vergoeding door procedures te starten is het interessant om als bureau daarin te specialiseren. Als student zie ik de advocatenclubjes nog voor mij die bij elke bestemmingsplanwijziging de buurt ingingen om briefjes met ‘planschade’ in de bus te doen van woningen. Aan de wet- en gemeentelijke regelgever de verantwoordelijkheid om daar rekening mee te houden bij het opstellen van regelingen. Dat inwoners en ondernemers gebruik maken van de wettelijke instrumenten die hun toebedeeld worden kan men niemand kwalijk nemen. Uiteindelijk gaat het om hun rechtsbescherming en niet of de gemeente er vrolijk van wordt.
Het Amsterdams Afwegingskader (AAK)
Dat is een meteen een bruggetje naar het eerder genoemde afwegingskader om voorgenomen beleid te toetsen. Het Amsterdams Afwegingskader is grotendeels afgeleid van het Integraal Afwegingskader (IAK) dat op Rijksniveau wordt toegepast.
Het Amsterdamse Afwegingskader bestaat uit vragen die telkens bij het maken van beleid of opstellen van regelgeving worden beantwoord.
De vragen zijn:
- Waarom deze beleidsmaatregel of deze regeling?
- Wat willen we bereiken met het voorgestelde beleid of de regeling?
- Waarom is dit het meest geschikte instrument?
- Is er getoetst op de risico-regelreflex?
- Is het voorgestelde beleid of de regeling uitvoerbaar voor burger en bedrijfsleven?
- Is het voorgestelde beleid of de regeling uitvoerbaar voor de gemeente?
- Welke gevolgen heeft het gekozen instrument? Hoe verhoudt het zich tot de nationale of internationale regelgeving, inclusief de grond- en mensenrechten? Is er sprake van autonomie of medebewind?
- Heeft er een begrijpelijke taaltoets plaatsgevonden?
Ik vind het een mooi afwegingskader. Zo mooi zelfs dat ik hem bij vrijwel elke andere gemeente en provinciale overheid ook al heb zien langskomen in een gelijksoortige vorm. Zeer onwaarschijnlijk dat Amsterdam dit niet al zou hebben. Halsema erkent in de brief dat ‘op onderdelen’ het kader al in de praktijk wordt toegepast. Beleid maken gaat nou eenmaal niet ‘over een nacht ijs’. Met het AAK worden daarentegen op een meer gestructureerde en geüniformeerde wijze de beweegredenen en de afwegingen vastgelegd. Dat vereist nog wel even een cultuurverandering: Om te voorkomen dat het Amsterdams Afwegingskader een verplichte invuloefening wordt, moet het onderdeel worden van het bewustzijn van alle betrokken ambtenaren én bestuurders zodat naast rechtmatigheid ook het burgerperspectief, het doenvermogen en de uitvoerbaarheid komen te staan.
Kennelijk vertrouwt het college toch wat minder op het veronderstelde vakmanschap van de betreffende ambtenaren dan eerder werd gemeld. De gewenste cultuurverandering is dan ook een speerpunt. Medewerkers krijgen trainingsessies en begeleiding in de nieuwe manier van werken. Hier maakte ik in de vorige beschouwing ook al een opmerking over: het is niet realistisch om te verwachten van elke gemeentejurist dat met een training deze vaardigheden opgedaan worden Sommigen vinden het leuk om met inwoners te bellen, anderen niet. Het vereist in de praktijk een stevige investering in mensen die op dit moment door de krapte niet meer beschikbaar zijn op de arbeidsmarkt.
Op papier is alles in orde
Komen we bij de kern: op papier is er niets mis met de voorgenomen maatregelen. Het is fijn dat er bij beleidsvorming meer aandacht komt voor de uitvoering en de rechtsstatelijkheid. Het lost alleen het probleem niet op. Klagen dat de gemeente efficiency te belangrijk vindt om dan de menselijke maat terug te willen brengen door de computer het werk te laten doen is gewoon paradoxaal. Gemeentelijke overheden moeten efficiënt werken omdat de workload anders niet te behappen is. Dat is geen jaren 80 ideologie maar gewoon de praktijk. Bewoners zijn geen consumenten die gecontroleerd moeten worden, maar wanneer er een regeling opgesteld wordt die gratis geld weggeeft krijg je als vanzelf handige jongens en meisjes die een bureautje starten om daar gebruik van te maken. Een rechtmatigheidstoets is dus belangrijk.
Ambtenaren zijn nu al deskundig en vaardig genoeg om bezwaren informeel af te handelen als zij daar in werkschema’s de tijd voor krijgen. Die tijd kost geld en capaciteit. Uiteindelijk is het dus een banaal financieel vraagstuk. Juist op dat punt wil Halsema nog geen uitspraken doen. De dekking komt volgens de raadsbrief pas bij de voorjaarsnota.
Als de gemeente het echt belangrijk vindt dat de menselijke maat terugkomt, moet men daar de poetslap voor trekken. In de praktijk betekent dat de gemeente dan veel ambities zal moeten laten varen, om de basis op orde te krijgen. Dat is de vraagstuk waar de raad zich over zou moeten buigen, maar dan laat het antwoord niet lang op zich wachten.
