Er ligt een concept voorstel ter inspraak voor het nieuwe VTH-beleid Fysieke leefomgeving (FLO) van Amsterdam. Een beleidsstuk dat intensief is besproken binnen de gemeentelijke organisatie maar voor buitenstaanders vrijwel ondoorgrondelijk is. Dat vond burgemeester Halsema ook: op haar verzoek is een ‘hoofdlijnendocument’ toegevoegd om ‘de besluitvorming voor het college en de raad te faciliteren’. Een document zonder eigen juridische status waarin de kern terug te vinden is.
Het concept zelf is een (zeer) lijvig document van 200 pagina’s. De totstandkoming gebeurde niet geheel op initiatief van Amsterdam zelf. De invoering van de Omgevingswet dwingt tot een uitgebreide en integrale handhavingsbeleid. Daarnaast heeft het Interbestuurlijk Toezicht (IBT) van de provincie Noord-Holland Amsterdam enkele jaren geleden op de vingers getikt: het handhavingsbeleid was niet adequaat genoeg. De provincie vindt het belangrijk dat er concrete en meetbare doelen genoemd worden. Deze zijn terug te vinden in het nieuwe beleidsstuk.
Keuzes en verplichtingen
De kern van het vraagstuk is simpel en wordt bondig beschreven in de bestuurlijke samenvatting:
In het hart van het beleidsstuk (deel 4) staat genoemd hoe de gemeente deze ‘informatiegestuurde’ prioriteiten legt. Interessant voor de professionals die ook toegang hebben tot de achterliggende data, maar de buitenstaander moet het ter kennisgeving aannemen.
De kritische lezer merkt wel dat de systematiek met daarin doelen, indicatoren en activiteiten opgelegd is van bovenaf. Voor de gemeente meer een verplichte invuloefening dan een harde, afrekenbare prestatieafspraak. De indicatoren zijn over het algemeen weinig geïnspireerd en weinig realistisch. Zo komt het ‘meetbaar doel’ “100% afhandeling melding binnen wettelijke termijn” regelmatig terug. Iedereen in Amsterdam weet: de bestuurder die dat doel moet halen en er ook echt op afgerekend zou worden kan nu al opzoek naar een nieuwe baan.
Kaderstellend of uitvoerend
Het is een collegedocument waarin desondanks veel kaderstellende aspecten staan. Er wordt daarom veelvuldig verwezen naar de door de raad vastgestelde Omgevingsvisie 2050. Dat een leidende rol heeft bij het bepalen van zowel de thema’s als de bijhorende opgaven.
Interessant aspect is het gebruik van de “bevoegdheid om de uitgebreide procedure van toepassing te verklaren”. De spanning is dat de Omgevingswet beoogt dat deze procedure (ten faveure van de snelheid van afhandeling) niet te pas en te onpas wordt ingezet. Tegelijkertijd wil men bij zorgvuldige besluitvorming waar veel voor- en tegenstanders zijn deze wel toepassen. Het gebruik hiervan wil de gemeente koppelen aan de gevallen waarin de gemeenteraad een bindend adviesrecht heeft op de aanvraag om een buitenplanse omgevingsplanactiviteit.
De gemeenteraad wil het bindend adviesrecht alleen in zetten bij hele grote dossiers en ontwikkeling. Logisch: anders zou de agenda van de raad overspoelen met adviesaanvragen. Minder logisch: de gemeente Amsterdam kent om die reden een bestuurlijk stelsel waarin bij de uitgebreide procedure ook de stadsdeelcommissie om advies gevraagd wordt. Alleen dan moet die bevoegdheid niet gekoppeld worden aan het bindend adviesrecht van de raad: dan zal bij veel projecten op stadsdeelniveau de uitgebreide procedure in de praktijk niet worden toegepast. Op dit moment zou nog onderzoek gedaan worden naar hoe deze bevoegdheid toch ingepast kan worden in het bestuurlijk stelsel.
Dit roept sowieso de vraag op hoe de gemeente de stadsdelen concreet wil betrekken in de beleidsvorming.
Wie bepaalt wat wordt nageleefd?
Er is een beperkt aantal middelen en er is veel, heel veel landelijke en lokale regelgeving waar de gemeente geacht wordt aanvragen aan te toetsen en naleving te handhaven. De stadsdelen VTH afdelingen voeren het belangrijkste deel van het VTH beleid uit en hebben dan ook een centrale rol in de uitvoering.
De ‘onderbouwde keuzes’ met betrekking tot de inzet worden door het college gemaakt in een bijhorend uitvoeringsprogramma. Waarvan wij leren dat deze al in de maak is nu het college het concept beleidsstuk heeft vastgesteld. Feitelijk is dit de politieke afweging die bewoners en ondernemers interesseert: waar gaat de inzet per jaar echt heen? Wat vindt de gemeente belangrijk?
Hier komt weer de wonderlijke kant van het bestuurlijk stelsel om de hoek. Het college stelt dit programma vast op grond van input vanuit de stadsdelen. Hoewel stadsdeel VTH het uitvoert neemt het stadsdeel niet zelf het besluit. De stadsdeelcommissie kan daardoor alleen DB adviseren die vervolgens het college kan adviseren, maar geen eigen voorstel doen. Het zou voor de hand liggen om het (financieel) zeggenschap van de stadsdelen juist op dit organisatieonderdeel flink te versterken. Uit de beschrijving van de opgaven lijkt het erop dat het college de afweging stedelijk wil maken. Er wordt letterlijk het voorbeeld gegeven dat een paar uur meer bouwtoezicht in Westerpark ten koste kan gaan van toezicht in Oost.
Conclusie
Het nieuwe VTH-beleid is vanuit een bestuurskundig perspectief bezien een stap in de goede richting, maar voor de buitenstaander volledig ondoorgrondelijk. In het document worden er door het college kaders gesteld en de legitimiteit wordt ontleend aan de kaders die de raad eerder al vastgesteld had in de Omgevingsvisie 2050. In hoeverre de thema’s en opgaven ook echt volgen op basis van wat de raad bedacht had, moet door de raad nog getoetst worden.
VTH FLO wordt in belangrijke mate uitgevoerd door VTH stadsdelen, maar de bestuurlijke structuur sluit niet geheel aan. Bewoners en ondernemers vinden het belangrijk om inzichtelijk te krijgen waar en waarom de prioriteiten worden gelegd. Zowel de raad als de stadsdeelcommissie wordt op enige afstand gezet bij de besluitvorming daar over. De werkelijke keuzes worden gemaakt in de uitvoeringsprogramma’s die niet door DB’ers maar door het college worden vastgesteld.
De keuze om de inzet van de uitgebreide procedure te koppelen aan bindend adviesaanvraag van de raad (onder de Omgevingswet) zal het aantal uitgebreide procedures ongetwijfeld sterk doen verminderen, maar de vraag is of dit de kwaliteit van de besluitvorming ten goede komt en of dit goed aansluit bij de inrichting van het bestuurlijk stelsel waarbij buitenplanse afwijkingen ook besproken kunnen worden in de stadsdeelcommissie in plaats van de raad.
