Samenvatting:
De gemeenteraad van Amsterdam is gevraagd in te stemmen met een ogenschijnlijk technische reparatieverordening die de stadsdeelcommissies de bevoegdheid geeft trouwlocaties aan te wijzen. De bevoegdheid waar behoefte aan was ('bindend adviesrecht afwijking omgevingsplan') kan niet worden overgedragen. De betekenis hiervan is groter dan het lijkt: de doorontwikkeling van het bestuurlijk stelsel loopt een flinke deuk op en het is maar de vraag of het stelsel met daarin twee aparte bestuurscommissies in de toekomst nog steeds houdbaar is.
Inleiding
In februari dit jaar verscheen er een advies van professor Munneke over ‘delegatie en mandaat van raadsbevoegdheden aan stadsdeelcommissies’. De gemeenteraad had gevraagd of in de toekomst ook de bevoegdheid met betrekking tot het bindend adviesrecht bij een buitenplanse omgevingsactiviteit gedelegeerd of gemandateerd kon worden aan de stadsdeelcommissie. Volgens Munneke kleefden daar haken en ogen aan. Daarnaast keek Munneke ook kritisch naar de andere raadsbevoegdheden. Wat kan en mag eigenlijk gedelegeerd of gemandateerd worden?
Inmiddels heeft de wethouder in een zogenaamd ‘reparatiebesluit’ de raad geïnformeerd dat:
De onder de Omgevingswet voorgestelde verzwaarde adviesbevoegdheid ten aanzien van buitenplanse omgevingsplanactiviteiten leent zich noch voor delegatie noch voor mandaat omdat de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet. De centrale rol die de raad hier zelf hoort te spelen is daarbij doorslaggevend.
Klinkt technisch, is heel technisch maar wel met grote gevolgen. Wat is precies aan de hand?
Omgevingswet
Bij de invoering van de Omgevingswet krijgen gemeenteraden de bevoegdheid om bindend advies te geven als het college van plan is een ‘buitenplanse omgevingsactiviteit’ te vergunnen. Denk aan een hondenkennel toestaan op een plek waar dat volgens het omgevingsplan niet mag.
En wat als het college op dit moment wil afwijken van het bestemmingsplan? Daarvoor moet een aparte procedure gevolgd worden en de raad moet 'een verklaring van geen bedenkingen' afgeven. In de toekomst wordt dat dus het verzwaard bindend adviesrecht als de omgevingswet in werking treedt.
Dergelijke afwijkingen liggen vaak politiek (zeer) gevoelig. Veel gemeenteraden kunnen nu al avonden debatteren over een voornemen om af te wijken van het bestaande bestemmingsplan.
Amsterdam is te groot voor één bestuur
Probleem met Amsterdam: er is heel veel omgevingsplan om van af te wijken maar er zijn maar weinig raadsleden die daar uren over met elkaar in debat kunnen. Amsterdam is zoals gezegd wordt 'te groot voor één bestuur'.
Daarvoor heeft de gemeente een oplossing bedacht: een bestuurlijk stelsel waarin elk stadsdeel zijn eigen bestuur en vertegenwoordiging krijgt. Ook bestemmingsplannen worden in de praktijk voorbereid en besproken op stadsdeelniveau. Daarnaast moeten - volgens de verordening - stadsdeelcommissies de gelegenheid krijgen om advies te geven als er een uitgebreide uniforme voorbereidingsprocedure om af te wijken bestemmingsplan wordt gestart. Dat is advies is niet bindend, het is uiteindelijk aan de raad.
Bevoegdheid om af te wijken
In de praktijk maakt de Amsterdamse raad vrijwel geen gebruik van de mogelijk om bedenkingen te uiten tegen een voornemen om af te wijken. Ook lijkt het erop dat de raad slechts in een beperkt aantal gevallen gebruik wil gaan maken van het bindend adviesrecht. Te volle agenda.
Gemeenteraadsleden dachten dan ook – terecht – dat het een goed idee was om deze bevoegdheden over te hevelen naar de stadsdelen. Die kennen de situatie goed (waar afgeweken van wordt) en kunnen daar dan over met het dagelijks bestuur in debat. Bewoners kunnen dan ook inspreken bij de SDC-vergaderingen. De stadsdeelcommissies zijn ook gekozen en dus democratisch gelegitimeerd. Het sluit ook goed aan bij de al bestaande situatie.
De wetgever heeft volgens Munneke echter geredeneerd dat het bindende adviesrecht niet gedelegeerd of gemandateerd kan worden. De gedachte is dat een raad anders ook de bevoegdheid kan delegeren aan het college en dat is nadrukkelijk niet de bedoeling. Die redenatie is logisch, maar wel pech voor de Amsterdamse situatie. Een belangrijke bevoegdheid kan niet overdragen worden aan de stadsdeelcommissie en daarmee verliest het stelsel veel van de beoogde toegevoegde waarde..
Waarom dan een bestuurscommissie?
Het probleem wordt nog groter:
De vorige gemeenteraad heeft in zijn wijsheid besloten een stelsel te creëren met twee bestuurscommissies. Een commissie die bevoegdheden krijgt van het college en eentje van de raad. Daar was ik zelf toen op tegen: het zou logischer zijn geweest om – net als in 2014 – 2018 – terug te gaan naar één bestuurscommissies met een algemeen bestuur en een dagelijks bestuur.
Om een bestuurscommissies te kunnen zijn moet volgens Munneke er wel bevoegdheden naar toe gedelegeerd worden. Dat is belangrijk voor de status van de commissie en dat onderschrijft het college ook nadrukkelijk in de reparatieverordening.
Probleem is nu dat Munneke constateert dat de meeste raadsbevoegdheden eigenlijk niet gemandateerd of gedelegeerd kunnen worden. Een van de weinigen die wel kan is ‘het aanwijzen van trouwlocaties’.
Dus stelt het college in het reparatiebesluit voor om deze bevoegdheid te delegeren aan de stadsdeelcommissies. Totaal niet logisch: Munneke constateert ook al dat hoewel trouwlocaties aanwijzen gedelegeerd kan worden, het niet voor hand is dat ook te doen. Het is daarentegen wel noodzakelijk als gemeente Amsterdam perse de stadsdeelcommissies als aparte bestuurscommissie wil behouden.
Feitelijk organiseert Amsterdam verkiezingen voor een bestuurscommissie die praktisch maar één bevoegdheid heeft: het aanwijzen van trouwlocaties. Een bevoegdheid waar nul behoefte aan is. De rest van de bevoegdheden vloeien allemaal voort uit de bevoegdheden die een andere bestuurscommissie overgedragen heeft gekregen: het dagelijks bestuur.
Conclusie
Met het wegvallen van de mogelijkheid om het verzwaarde bindend adviesrecht over te dragen (delegatie of mandatering) aan de stadsdeelcommissies zijn er twee problemen ontstaan: de gemeenteraad moet gaan nadenken hoe men de democratische betrokkenheid wel wil gaan waarborgen in deze afwijkingsprocedures. Wetende dat de raad zelf praktisch onderbezet is.
Daarnaast is de vraag urgenter dan ooit geworden of de stadsdeelcommissies hun bijzondere status als bestuurscommissies wel kunnen behouden. Via een staatsrechtelijke noodgreep wordt het juridisch in orde gemaakt, maar feitelijk is de commissie net als vorige periode weer gewoon een adviescommissie geworden. Het ligt voor de hand om komende periode de stadsdeelcommissie en het dagelijks bestuur weer samen te voegen tot één bestuurscommissie met enkel gedelegeerde college en burgemeester bevoegdheden.
