Na ruim vijf jaar mij ingezet te hebben voor stadsdeel West in de stadsdeelcommissie heb ik eind juli de overstap naar de gemeenteraad gemaakt. Als commissielid heb ik mij ook ingezet om een bijdrage te leveren aan de verdere ontwikkeling van het stelsel. Het bestuurlijk stelsel is de afgelopen jaren ingrijpend gewijzigd. Eind 2022 maakte ik de balans op met betrekking tot de ontwikkeling van het stelsel. Mijn conclusie was dat ‘de wijzigingen veelbelovend waren, maar nog niet goed uit de startblokken zijn gekomen’.
Hoe nu verder? In deze blog drie adviezen aan de Amsterdammers die met het stelsel werken.
Het geraamte van het stelsel is te vinden in de Verordening op de stadsdelen en het stadsgebied Amsterdam 2022 (meest recente versie). Aan de hand van enkele artikelen ga ik dieper in op de adviezen.
[a] Vergeet de stadsdeelpanels.
Artikel 38 Stadsdeelpanels
-
- 1.De stadsdeelcommissie stelt via loting een stadsdeelpanel in om de commissie te adviseren over onderwerpen of thema’s die relevant zijn voor het stadsdeel. De stadsdeelcommissie kan besluiten hiervoor een ander participatie-instrument in te zetten.
Een belangrijke innovatie zou de invoering zijn van de stadsdeelpanels. Hiervoor heeft gemeente Amsterdam een leidraad opgezet en zijn er gesprekken gevoerd met alle stadsdelen. Op dit moment met nog maar weinig resultaat. Zuidoost en Nieuw-West hebben aangegeven geen interesse te hebben (brief Zuidoost).
In zowel 2022 als 2023 zijn deze niet ingevoerd. Mogelijk komt er wel één in 2024. Waarom het zo lang duurt? Op dit moment lijken de stadsdelen en centrale stad naar elkaar te kijken. In mijn analyse kan het stadsdeelpanel alleen werken als een stadsdeelcommissie hier actief het voortouw inneemt en zelfstandig opdracht geeft tot invoering ervan. Omdat het instrument op slechts beperkt enthousiasme kan rekenen verwacht ik dat het nog even duurt tot het panel daadwerkelijk gerealiseerd wordt.
Belangrijke vraag: welke betekenis hebben de uitkomsten van dit panel? Een fout in de opzet is dat de stadsdeelpanels advies kunnen uitbrengen aan de stadsdeelcommissie. Met andere woorden: een adviserend orgaan wordt geadviseerd door een ander adviserend orgaan. Dat gaat waarschijnlijk niet werken.
[b] Zeggenschap van het dagelijks bestuur
Artikel 31: financiën
-
- Het college maakt jaarlijks tegelijk met het vaststellen van de gemeentebegroting transparant welke budgetten beschikbaar worden gesteld aan de stadsdelen voor welke doeleinden.
- Het dagelijks bestuur informeert de stadsdeelcommissie vooraf over de inzet van de middelen en de stadsdeelcommissie wordt in de gelegenheid gesteld daar advies over uit te brengen, waaronder voorstellen voor een andere inzet.
Een belangrijke verandering zou zijn dat per stadsdeel inzichtelijk zou worden wat de directies besteden in het stadsdeel. Het beheer van het budget zou daarmee overgaan van de directies naar de dagelijks besturen van het stadsdeel. Omdat de stadsdeelcommissie zwaarwegend kan adviseren, betekent dat een afgeleide vorm van het budgetrecht voor de stadsdeelcommissie.
Het vergroten van het zeggenschap van het dagelijks bestuur (en daarmee de stadsdeelcommissie) is een van de focuspunten van het college. Het heeft tot nu toe geleid tot enkele procesbrieven en de toezegging dat van de 22 taken die aan de stadsdelen zijn toegekend (te vinden in de bijlage van de verordening) er 9 inzichtelijk gemaakt worden. De verwachting is dat dit zal gebeuren in het najaar voordat de begroting wordt vastgesteld.
Planning en proces. Waarschijnlijk zal in september een voorstel naar de SDC’s gaan.
Het nakomen van deze belofte is een ‘gamechanger’ voor hoe er politiek bedreven kan worden in het stadsdeel. De reden is simpel: doordat commissies voorstellen kunnen voor een andere inzet, kan er inhoudelijk gedebatteerd worden over de concrete bestedingen die de gemeente doet in het stadsdeel.
Probleem: zolang het college dit nog niet heeft uitgewerkt kan de stadsdeelcommissie (en het dagelijks bestuur) er nog relatief weinig mee. Daarnaast bestaat de mogelijkheid dat het college tot de conclusie komt dat de ruimte bij de meeste taken beperkt is: dan valt er weinig meer te adviseren.
Belangrijk en verwarrend: deze ontwikkeling staat los van de zogenaamde ‘gebiedscycli’ die geregeld is in artikel 21. Dat proces (waar de stadsdeelcommissie eveneens invloed op kan uitoefenen) is wel al uitgewerkt. Het leidt tot de vaststelling van allerlei gebiedsopgaven waar via verschillende potjes ook weer middelen voor beschikbaar zijn.
[c] De adviesfunctie van de stadsdeelcommissie
De belangrijkste taak van de stadsdeelcommissie is om ‘gevraagd en ongevraagd’ te adviseren. Maar hoe werkt dit nou precies? In de praktijk lijken de commissies in enkele valkuilen te trappen. Dat komt omdat de bevoegdheden in het stelsel lastig van elkaar te zijn onderscheiden. Ze staan genoemd in verschillende artikelen waaronder de volgende:
Artikel 30: taken en bevoegdheden en instrumenten
-
- De stadsdeelcommissie oefent de taken en bevoegdheden uit die de raad aan haar heeft overgedragen, zoals opgenomen in bijlagen 2 en 3 bij deze verordening.
- De stadsdeelcommissie brengt gevraagd of ongevraagd advies uit aan het dagelijks bestuur over aangelegenheden die het stadsdeel betreffen.
Het eerste lid van artikel 30 is verraderlijk. Get suggereert dat de raad het een en ander heeft overgedragen maar dat is uiteindelijk niet gebeurd. In bijlage 2 staat dat de adviserende, richtinggevende en controlerende taken van de stadsdeelcommissie al opgenomen staan in de verordening zelf en daarom niet terug te vinden zijn in de bijlages. Wat een stadsdeelcommissie mag staat dus feitelijk in artikel 30 (en enkele andere artikelen) zelf.
Het tweede lid is eveneens een valkuil gebleken. Bij gevraagd advies wordt al snel gedacht aan de adviesaanvragen van het college aan het dagelijks bestuur die doorgestuurd worden naar de stadsdeelcommissie. Dat ligt anders. Er moet onderscheid gemaakt worden tussen gevraagde adviezen gericht aan het college en gevraagde adviezen gericht aan het dagelijks bestuur (bij het uitoefenen van eigen bevoegdheden).
Het gevraagde college-advies is geregeld in artikel 12 en artikel 19 van de verordening:
Artikel 19: verhouding dagelijks bestuur tot de stadsdeelcommissie
-
- Het dagelijks bestuur legt alle adviesvragen van het college, bedoeld in artikel 12, eerste en tweede lid, voor aan de stadsdeelcommissie. De stadsdeelcommissie kan besluiten advies uit te brengen over een adviesaanvraag.
In deze bepaling is ‘kan besluiten’ weer het verraderlijke. Stadsdeelcommissies hebben de indruk dat er op elke adviesaanvraag advies gegeven moet worden. In de praktijk blijkt dat ingewikkelder te zijn dan het lijkt. Het college kadert namelijk de adviesaanvraag in een vraagstelling. Inbreng van stadsdeelcommissieleden die buiten deze kaders vallen wordt (ambtelijk) niet meegenomen. Bestudering van tientallen stadsdeelcommissieadviezen leidt helaas tot het beeld dat het grootste deel van de input buiten aanvraag valt. Het betekent concreet dat veel werk in dat opzicht voor niets is geweest.
Soms kan het om een andere reden wel lonen te adviseren (buiten de gevraagde kaders om), zoals bij het erotisch centrum. In dat geval wordt er een politiek signaal verzonden.
Artikel 19 leidt tot wel meer verwarring:
- Het dagelijks bestuur vraagt de stadsdeelcommissie om advies als het voornemens is gebiedsopgaven met de belangrijkste vierjaren doelstellingen vast te stellen, alsmede de zo nodig jaarlijkse herijking daarvan of op eigen initiatief een taak of bevoegdheid uit te oefenen waarbij een uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de zin van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht of inspraak in de zin van de Algemene Inspraakverordening aan de orde is.
In het tweede lid van artikel 19 staat een bepaling waar ik veel over gediscussieerd heb. In hoeverre betekent dit dat een dagelijks bestuur verplicht is om advies te vragen wanneer zij van plan is ‘op eigen initiatief een taak of bevoegdheid’ uit te gaan oefenen? Mijn twijfel zat hem name in de reikwijdte van de Algemene inspraakverordening: die ziet in beginsel toe op elk beleidsvoornemen van een DB’er. Het probleem met deze verordening is dat deze verouderd is. Hij stamt nog uit 2016 en uit de tijd voor de stadsdeelcommissies.
Het antwoord is uiteindelijk simpel: maar in heel weinig gevallen. Feitelijk alleen als er een uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de zin van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht loopt (bijvoorbeeld bij een bestemmingsplan) of wanneer er al een inspraakprocedure in gang is gezet voor dat beleidsvoornemen. Daarmee is deze bepaling eerder een koppelbepaling: het verzekert dat de SDC niet overgeslagen wordt in al bestaande inspraakprocedures. In de praktijk zal dat niet snel voorkomen.
Maar hoe zit het dan met al die besluiten die het DB neemt waar een SDC invloed op kan uitoefenen? De toelichting op het artikel zegt daarover het volgende:
Dit neemt niet weg dat het dagelijks bestuur ook in andere gevallen om advies kan vragen. Het is aan het dagelijks bestuur om te bepalen welke adviezen er verder nog aan de stadsdeelcommissie worden gevraagd en in welke gevallen er afspraken worden gemaakt over de wijze waarop inwoners en ondernemers bij de voorbereiding van de besluitvorming worden betrokken. Dit kan ook in hele concrete gevallen zijn. Verder is van belang dat de stadsdeelcommissie ook ongevraagd adviezen kan uitbrengen over ontwikkelingen in de buurten en wijken en over stedelijke kaders. Een signaal of advies kan dus ook op initiatief van de stadsdeelcommissie op de agenda komen.
Deze toelichting is belangrijk: het maakt duidelijk dat het dagelijks bestuur uit zichzelf om advies kan vragen en dat het dus aan het dagelijks bestuur is om te bepalen dat wel of niet te doen. Een stadsdeelcommissie moet er rekening mee houden dat een dagelijks bestuur dat doorgaans niet zou doen. Alleen als het DB er de meerwaarde van inziet: bijvoorbeeld als een besluit op grote verdeeldheid kan rekenen. Natuurlijk kunnen commissies en dagelijks besturen hier (formeel of informeel) afspraken over maken. Een commissielid kan bijvoorbeeld aangeven graag te willen adviseren als het DB een besluit neemt ten aanzien van de lokale kunst- en cultuurregeling die in belangrijke mate nog vorm gegeven wordt door het stadsdeel.
Dit is waar het tweede lid van artikel 30 het over heeft: de gevraagde en ongevraagde adviezen van de SDC aan het DB aangaande bevoegdheden van het DB zelf.
In West hebben wij twee voorbeelden gehad die dat verschil duidelijk maken:
[row] [col span=”6″ span__sm=”12″]Bos en Lommermarkt
Niet gevraagd
Het DB besloot zelfstandig tot het niet verlengen van de tijdelijke markt op het Bos- en Lommerplein. Dat leidde tot grote ontevredenheid.
De SDC maakte vervolgens gebruik van het agenderingsrecht om dit besluit op de overlegvergadering agenda te plaatsen en vervolgens (via een motie) af te dwingen dat het besluit opgeschort zou worden totdat er een advies van de SDC is gegeven.
In dit geval had het DB kunnen inschatten dat de SDC dit advies op voorhand had willen geven. Het was dus handig geweest als het DB wel om advies had gevraagd.
[/col] [col span=”6″ span__sm=”12″ bg_color=”rgb(215, 244, 255)”]Voetbalkooi
Wel gevraagd
Het DB was voornemens een voetbalkooi in Oud-West te halveren. Dit besluit kon op grote tegenstand rekenen uit de buurt.
Het DB heeft de SDC op voorhand om advies gevraagd met betrekking tot dit besluit. Het ging hierbij niet om instemming maar om een advies.
Omdat het advies zwaarwegend is als het binnen de stedelijke en financiële kaders past is het DB er aangehouden om het advies over te nemen en te verwerken in het definitieve besluit. In deze zaak besloot de SDC het plan van het DB over te nemen en nog verder aan te scherpen.
[/col] [/row]De stadsdeelcommissie kan wel op eigen initiatief met adviezen komen. De stadsdeelcommissie kan er dan voor kiezen om aansluiting te zoeken bij besluiten die het DB al van plan is om te nemen. In West hadden we daar het volgende voorbeeld van:
[row] [col span__sm=”12″ bg_color=”rgb(234, 240, 255)”]Erasmuspark: hondenlosloopgebied
Gevraagd en ongevraagd
In de zomer van 2022 spreekt een bewoner in over het gebrek aan ruimte voor honden in het Erasmuspark. Naar aanleiding van deze inspraak agendeert de SDC het uitwerkingsplan van het hondenlosloopgebied op grond van het stedelijk kader dat in de vorige bestuursperiode is vastgesteld. Zonder deze agendering zou dit uitwerkingsplan niet voorgelegd zijn aan de SDC (de kaders waren al in de raad vastgesteld).
De grote belangstelling (binnen de buurt en de SDC) voor het Erasmuspark leidt er toe dat in 2022 de toekomstvisie Erasmuspark voorgelegd wordt aan de SDC, met bijzondere aandacht voor het hondenlosloopgebied. De SDC had ook los van deze visie een advies kunnen opstellen die dan meegenomen zou worden op het moment dat het Erasmuspark aan verandering onderhevig zou zijn.
[/col] [/row]Wat kunnen we leren van bovenstaande voorbeelden?
Een stadsdeelcommissie die invloed op het stadsdeel wil vergroten laat zich niet verleiden om over elk gevraagd advies van het college ook echt advies uit te brengen. Dit kost veel tijd en levert (uitzonderingen daargelaten) vrijwel niets op. Daarentegen kijkt zij wel kritisch naar de besluiten die genomen worden op stadsdeelniveau. Daarbij is de stadsdeelcommissie zich er van bewust dat een groot deel van deze besluiten niet vanzelfsprekend voorgelegd zullen worden aan de commissie. De commissie moet dus zelf (uit eigen initiatief) de onderwerpen agenderen waar zij over wil adviseren. Natuurlijk kan de stadsdeelcommissie in gesprek gaan met het dagelijks bestuur om inzichtelijk te krijgen welke onderwerpen wanneer ter besluitvorming liggen.
Deze bestuursperiode zijn er diverse innovaties beloofd (zoals meer zeggenschap en de stadsdeelpanels). Deze zijn nog in ontwikkeling. Zoals het er nu naar uitziet zal dit pas aan het einde van deze periode tot wasdom komen.
Een stadsdeelcommissielid dat dus gebruik wil maken van wat het bestuurlijk stelsel te bieden heeft richt zich (a) primair op de adviezen die gericht zijn aan het dagelijks bestuur zelf en doet zelfstandig onderzoek naar op welke onderwerpen geadviseerd kan worden (b) wacht af totdat de financiele kaders uitgewerkt zijn door het college en (c) vergeet het bestaan van de stadsdeelpanels.
