Inleiding:
Net als de Tweede Kamer (zoals bij het onderzoek naar het fraudebeleid) kunnen decentrale volksvertegenwoordigingen zoals de gemeenteraad een enquête instellen. Door onder meer het organiseren van ‘openbare verhoren’ kan een dossier dan helemaal van binnen en buiten verkend worden. Uit onderzoek blijkt echter dat gemeenteraden dit zeer zware middel niet inzetten zoals bedoeld is. Het is nu maar de vraag of het instrument überhaupt gebruikt gaat worden.
Hoe zit het precies?
In 2021 promoveerde staatsrechtjuriste Ilse de Haan op het ‘lokaal enquêterecht’. Uit haar onderzoek komt naar voren dat gemeenteraden het recht op enquête in de praktijk niet inzetten zoals de wetgever dat oorspronkelijk had beoogd. Een lokale enquête is volgens de Haan alleen bedoeld voor het verkrijgen van informatie en mogelijk het bestuurlijke handelen te vergelijken met de gestelde kaders. Het is dus GEEN instrument om het college (en ambtenaren) politieke verantwoording af te laten leggen. De inzet van het instrument moet proportioneel zijn: alleen als de gewenste informatie niet op andere wijze verkregen kan worden, zoals door het doen van ‘regulier’ onderzoek of door het stellen van schriftelijke vragen.
In de praktijk gebruiken gemeenten het instrument wel als verantwoordingsinstrument. Bijvoorbeeld om een omvangrijk en politiek beladen dossier af te sluiten zoals de bouw van de Noord/Zuid-lijn. In een eerdere blog schreef ik al over het rapport van een Haagse enquêtecommissie over een uit de hand gelopen bouw van een theater.
Waarom gebruiken gemeenteraden het instrument niet als beoogd?
Dat komt volgens De Haan deels doordat de wet relatief weinig richting biedt. Het lokale enquêterecht is volgens de Haan vormgegeven naar analogie van het parlementaire enquêterecht. Zowel de lokale enquête als de parlementaire enquête bieden enkele vergaande bevoegdheden voor het verkrijgen van informatie, desnoods onder dwang. De Haan wijst erop dat het lokale enquêterecht geregeld wordt ‘in maar acht wetsartikelen’, terwijl voor het parlementaire enquêterecht een hele wet is opgetuigd.
Amsterdam is één van de gemeenten die het enquêterecht de afgelopen 20 jaar heeft ingezet. Op verzoek van de gemeenteraad is de inzet van dit middel geëvalueerd (PDF) (onder begeleiding van De Haan) en het rapport liegt er niet om: ook in Amsterdam is instrument niet goed ingezet. Politieke afwegingen (en handjeklap) speelden in verschillende fasen van het onderzoek een rol en het instrument was niet proportioneel. De gemeenteraad wilde met de enquêtes ‘zijn tanden laten zien’. Het ging om veel meer dan alleen waarheidsvinding.
Dat is ook logisch. In Amsterdam is de lunch van raadsleden al uiterst politiek (het eten van een broodje ham kan gezien worden als een politiek statement) laat staan het uitvoeren van een onderzoek naar een beladen, politiek onderwerp.
Kan het kwaad?
Ilse de Haan wijst erop dat het recht op enquête gepaard gaat met vergaande bevoegdheden die inbreuk kunnen maken op iemands zijn goede naam, persoonlijke levenssfeer en woonsituatie. Iemand kan namelijk gedwongen worden mee te werken en persoonlijke informatie prijs te geven. Die bevoegdheden moeten alleen ingezet worden als vaststaat dat het strikt noodzakelijk is en de informatie niet via een minder vergaande optie kan worden verkregen.
Die minder vergaande opties behelzen het ‘gewone’ vragenrecht en het recht op interpellatie. Daarnaast kan een gemeenteraad een ‘gewoon’ raadsonderzoek instellen (onder meer door een commissie op te richten) en kan de rekenkamer eveneens onderzoek doen. Volgens de Haan is het grote verschil tussen het gewone onderzoek en het lokale enquêterecht dat bij een lokale enquête bepaalde getuigen wél verplicht zijn mee te werken. Het meewerken van getuigen wordt afgedwongen, omdat het bijvoorbeeld strafbaar is niet mee te werken.
Als beleidsonderzoeker doe ik zelf voornamelijk rekenkameronderzoek en ‘gewoon’ onderzoek voor colleges en gemeenteraden. De gevallen dat een persoon weigert mee te werken aan een onderzoek zijn zeer zeldzaam. In de zin van: het komt in de praktijk eigenlijk niet voor. Mocht er tijdens een onderzoek een discrepantie gevonden worden tussen de aangeleverde informatie (het college levert een ander document aan dan de leverancier), dan is het vaak ook maar de vraag of de inzet van een zwaarder instrument noodzakelijk is. Alleen de discrepantie benoemen is vaak al voldoende om ‘de waarheid te achterhalen’.
Heeft de enquête eigenlijk wel toegevoegde waarde?
De wetgever lijkt het lokale enquêterecht dan ook bedoeld te hebben als ‘stok achter de deur’. Blijkt uit een gewoon raads- of rekenkameronderzoek dat er informatie (bewust) achtergehouden wordt, dan kan de raad besluiten deze informatie op te vragen via het lokale enquêterecht. In de praktijk kan het zijn dat de gemeente daar geen gebruik van maakt. Of de noodzaak is er niet of de mogelijkheid om ermee te dreigen is al voldoende.
Het roept de vraag op of de wetgever voldoende heeft nagedacht over de instrumenten die zij aan een gemeenteraad ter beschikking stelt. Het antwoord lijkt nee te zijn: de minister heeft al aangekondigd het lokale enquêterecht te willen herzien.
Tegelijkertijd wijst het feitelijke gebruik van het enquêterecht wel op een behoefte die bij gemeenteraden leeft: zij willen een instrument tot hun beschikking hebben waarmee zij het college politieke verantwoording kan laten afleggen. Op een wijze die meer ruimte biedt dan het stellen van schriftelijke vragen of het houden van een interpellatiedebat. In de politieke praktijk is de ruimte voor verantwoording dan relatief gering en hoeft niet in verhouding te staan tot de omvang van het dossier. Een interpellatiedebat van anderhalf uur kan zowel gaan over de besteding van een half miljard als ‘een pijnlijke opmerking’ van een collegelid in de lokale media.
Uit de onderzoeken blijkt dat het ingewikkeld is bij het lokale enquêterecht dat niet alleen politici maar ook ambtenaren opgeroepen kunnen worden tot verhoor. Het is niet de bedoeling dat zij in het openbaar verantwoording afleggen: dat moet het bestuur doen. Dat aspect maakt het instrument ook in de praktijk niet geschikt als verantwoordingsmechanisme.
Welke lessen zijn er te trekken?
Het presidium van de gemeenteraad van Amsterdam geeft aan graag de wetswijziging af te wachten (van de gemeentewet) voordat er gekeken gaat worden of lokale regelgeving over de inzet van het instrument aangepast moet worden. In de brief wordt ook genoemd dat “het ook goed is om iedere keer stil te staan bij de vraag of het controle-instrument en de bevoegdheden wel gebruikt mogen worden omdat deze enkel en alleen proportioneel mogen worden gebruikt.” Zoals hierboven besproken lijkt mij dat het einde van het inzet van het instrument (althans in Amsterdam). Dat betekent dat de enquête naar de AEB mogelijk de laatste was.
Ik denk dat het wel goed is dat een gemeenteraad onderzoek blijft doen naar grote dossiers. Dat versterkt de controlerende rol enorm. Mogelijk dat rekenkameronderzoek en ‘gewoon’ raadsonderzoek een grotere rol kan gaan spelen in de werkzaamheden van de raad.
