Het bestuurlijk stelsel: waar staan wij nu?

Het bestuurlijk stelsel van Amsterdam is na een vernietigende evaluatie in maart dit jaar gewijzigd. Verschillende aanpassingen moesten de werking van het stelsel verbeteren. Nu we een half jaar bezig zijn is het moment daar om de balans op te maken. Wat gaat goed en wat kan nog beter?

Over het bestuurlijk stelsel heb ik begin dit jaar veel geschreven. Eerdere blogs met daarin de geschiedenis en technische details zijn hieronder te vinden: 

[blog_posts style=”normal” columns=”3″ columns__md=”1″ ids=”1558,1659,1782,1590,1616,1645″ image_height=”56.25%”]

Waar gaat het ook alweer over? 

In Amsterdam kunnen bewoners tijdens de gemeenteraadsverkiezingen hun stem uitbrengen voor twee gremia. De gemeenteraad en de stadsdeelcommissie voor de stadsdelen. Omdat de wetgever de deelgemeenten heeft afgeschaft werkt gemeente Amsterdam op stadsdeelniveau met bestuurscommissies. Sinds maart dit jaar heeft één bestuurscommissie (het dagelijks bestuur) de taken en bevoegdheden gekregen van het college van B&W en de andere bestuurscommissie (de stadsdeelcommissie) fungeert als verlengstuk van de gemeenteraad. Beide commissies zijn gelijkwaardig: het dagelijks bestuur neemt de besluiten maar neemt het advies van de stadsdeelcommissie daarin mee.

Door de afschaffing van de deelgemeenten is het stelsel ‘gekunsteld’. Het is eigenlijk niet de bedoeling, maar gemeente Amsterdam wil graag toch stadsdeelpolitiek mogelijk maken. In de praktijk werkt dat nog niet optimaal. In de vorige periode konden de stadsdeelcommissies alleen advies uitbrengen, maar juist de adviserende taak kwam niet goed uit de verf volgens de evaluatie. 

Daarom zijn de volgende aanpassingen doorgevoerd: 

1. 1. De stadsdeelcommissies krijgen een controlerende taak ten opzichte van het dagelijks bestuur. 
   2. De stadsdeelcommissie mag adviseren over de voordracht van het benoemen van leden van het dagelijks bestuur.
   3. Het financieel zeggenschap van de stadsdelen wordt versterkt. 
   4. De adviserende taak van de stadsdeelcommissies wordt versterkt. 
   5. De positie van de stadsdelen wordt versterkt doordat het college de adviezen eveneens voorlegt aan de gemeenteraad. 
   6.  De leeftijd voor actief en passief kiesrecht voor de SDC is verlaagd naar zestien jaar. 
   7. er worden stadsdeelpanels ingesteld die de SDC en de raad van advies kunnen voorzien. 

Hoe staat het er nu een half jaar later ervoor? Wat gaat goed en wat gaat beter? Aan de hand van vier belangrijke wijzigingen bespreek ik de huidige stand van zaken. 

 

Het verkiezen en benoemen van het stadsdeelbestuur

Een kritiekpunt in de vorige periode was dat door de hoge kiesdrempel en het districtenstelsel (elke wijk leverde een beperkt aantal commissieleden) kleine, niet politieke partijen er niet tussen kwamen. Dat is aangepast. De kiesdrempel is verlaagd en er is afgscheid genomen van het stelsel met de wijken. In de SDC zijn nu veel meer partijen vertegenwoordigd en niet alleen de grote politieke partijen. In West tellen we 8 partijen op 15 zetels. Dit leidt tot meer versplintering maar ook tot meer politieke pluriformiteit. 

De leden van het dagelijks bestuur worden voorgedragen door het college en benoemd door de raad. Hier was veel debat over. Is het niet logischer om de stadsdeelcommissieleden te laten bepalen wie er dagelijks bestuur wordt? Omdat er gewerkt wordt met ‘verlengd bestuur’ is dat niet het geval. Het dagelijks bestuur neemt namelijk besluiten namens het college en legt ook tegenover het college verantwoording af. Het college bepaalt dus wie zij wel en niet willen voordragen. 

De SDC heeft wel een grotere rol gekregen. De SDC kan na een hoorzitting met de kandidaat bestuurders positief of negatief adviseren over een voordracht. De raad moet het advies betrekken in hun besluit tot aanstelling.

Bovenstaande klinkt simpel, maar de praktijk was weerbarstig: het werd namelijk chaos. Het college moest vlak na de bekendmaking van het coalitieakkoord 21 vacatures opvullen. De selectie daarvoor verliep achter de schermen en in sommige gevallen erg gehaast. Daarbij werden de stadsdelen (vaak) niet betrokken. In de praktijk voelden de stadsdelen zich daardoor gepasseerd en diverse commissieleden zich ook miskent.

De coalitie besloot daarnaast twee plekken ‘te gunnen’ aan oppositiepartijen VVD en Bij1 in de stadsdelen waar deze veel stemmen hadden gekregen. Dat leverde een dilemma op: kan een oppositiepartij wel collegebeleid gaan uitvoeren? De voordracht van de VVD bestuurder in Zuid was een drama: de SDC stemde in meerderheid tegen. Het leidde tot de praktische vraag hoe een negatief advies opgevat moest worden. Dit advies is niet bindend. Uiteindelijk heeft de kandidaat zichzelf teruggetrokken.

De hoorzittingen verliepen ook niet soepel want wat kon een kandidaat bestuurder verwachten? Een dagelijks bestuurder voert collegebeleid uit en kan dus geen toezeggingen doen aan de stadsdeelcommissie. Waar kan een stadsdeelcommissie dan een voordracht aan toetsen? Voor sommige kandidaten werd de hoorzitting een zeer ongemakkelijke en lange zit. 

Bovenstaande chaos had makkelijk voorkomen kunnen worden als op voorhand duidelijkere afspraken waren gemaakt met betrekking tot de procedures rondom de voordracht van de kandidaten en de betekenis van de hoorzitting. Dat moet volgende periode echt beter. 

Financieel zeggenschap

Stadsdeelpolitiek wordt pas echt interessant als er wat geld te verdelen valt. Omdat het budgetrecht bij de gemeenteraad ligt en de aard van de bevoegdheid in de weg staat tegen overdracht, hebben stadsdelen geen eigen budgetrecht. In plaats daarvan werken ze met een ingewikkeld gebiedsbudget dat is opgebouwd uit allerlei diverse potjes. West krijgt jaarlijks in totaal 50 miljoen euro om uit te geven aan allerlei taken. De bedoeling was dat daar deze periode nog 20% bijkwam naar aanleiding van een motie van de raad. Stadsdeelcommissieleden kunnen dan sturen op de inzet van de middelen. 

Deze ambitie is voor nu een mislukking gebleken. Het college heeft de motie tot verhogen van het gebiedsbudget naast zich neergelegd (te generiek en geen dekking). In plaats daarvan wil het college ‘onderzoeken’ welk budget hoort bij de tweeëntwintig taken die het dagelijks bestuur opgedragen heeft gekregen. Dat is volgens het college ‘een proces van de lange adem’ en als dat inzichtelijk is kunnen er afspraken gemaakt worden in hoeverre dagelijks besturen zeggenschap krijgen over die middelen. De vraag is eveneens welke sturing een stadsdeelcommissie daar dan op kan aanbrengen. 

Het is dan ook een oplossing voor een ander probleem: doordat het niet duidelijk is waar dagelijks bestuurders precies over gaan en hun mandaat relatief beperkt is, lopen ze net als vorige periode regelmatig vast binnen de ambtelijke organisatie. Gemeentelijke afdelingen buiten de relatief kleine stadsdeelorganisaties om luisteren naar de wethouder en niet naar één van de 21 dagelijks bestuurders. Het gevolg is dat zelfs eenvoudige ingrepen (op het gebied van afval) soms niet uitgevoerd kunnen worden omdat een dienst geen budget of capaciteit beschikbaar wenst te stellen.

Het gebrek aan financieel zeggenschap maakt de positie van de stadsdeelcommissie zwak en tot op zekere hoogte ook overbodig. Het budgetrecht is niet voor niets een essentiële bevoegdheid van de gemeenteraad. Het college kan niet zonder toestemming geld uitgeven en moet de besteding ervan ook verantwoorden. Op stadsdeelniveau mist dat essentiële onderdeel van de democratische controle, ondanks dat nu wel meer inzichtelijk is geworden waar het geld aan uitgegeven wordt.

Stadsdeelcommissie krijgt ‘richtinggevende en controlerende’ taken en bevoegdheden

 

In de vorige periode mocht een stadsdeelcommissie alleen ‘agenderen’ en ‘adviseren’ en had de commissie nadrukkelijk geen ‘controlerende’ of ‘kaderstellende’ taak. Dat leidde tot stevige kritiek uit de stad: de stadsdeelcommissies werden tandeloze tijgers genoemd en dagelijks besturen konden ongecontroleerd hun ‘goddelijke’ gang gaan.

In deze periode is dat aangepast: stadsdeelcommissies kunnen mondelinge en schriftelijke vragen stellen en naast adviezen ook voorstellen doen hoe het dagelijks bestuur de taken dient uit te voeren. Als een dagelijks bestuurder weigert, kan de stadsdeelcommissie inspreken bij de raad en in het uiterste geval zelfs om ontslag van de bestuurder verzoeken, 

De controlerende taak wordt met verve opgepakt. Het regent in alle stadsdelen schriftelijke vragen over van alles en nog wat en dagelijks besturen leggen nu via SDC memo’s ook pro-actief verantwoording af over wat er gebeurt binnen de buurt. Een waardevolle informatiebron voor zowel journalisten als (actieve) bewoners. Mijns inziens ook de belangrijkste meerwaarde van het werken met de bestuurscommissies.

Het voornaamste probleem is dat om te controleren er wel een kader nodig is waaraan de SDC kan toetsen. Doordat het dagelijks bestuur verantwoording aflegt aan het college en niet aan de SDC ontbreekt dat kader. Ik zou als VVD-commissielid dan moeten controleren of een dagelijks bestuurder van D66 wel stedelijk GroenLinksbeleid uitvoert. De verschillen in politieke kleur maakt dat op zijn zachts gezegd ingewikkeld, los van dat er voor mij geen prikkel is om te controleren of andermans beleid wel uitgevoerd wordt. Dat lijkt mij een taak van de raad zelf.

Dit wordt voor nu gedeeltelijk ondervangen door in de zogenaamde ‘gebiedsopgaven’ (een soort van begroting voor vier jaar) ook indicatoren en doelstellingen op te nemen die SDC leden zelf kunnen aandragen. SDC leden kunnen dan op grond van monitoren en jaarlijkse gebiedsplannen toetsen en controleren of ‘het de goede kant opgaat’ in het stadsdeel. Als VVD in West hebben wij eigen opgaven en indicatoren geformuleerd waar wij het succes van overheidsinterventies door het stadsdeel zullen kunnen toetsen.

Komen we bij een aanvullend probleem: de complexiteit en onherkenbaarheid van de instrumenten en de betekenis ervan. Zou een bewoner of beginnend stadsdeelcommissielid kunnen herkennen wat de functie is van de gebiedsopgaven? Tegelijkertijd biedt de verordening de stadsdelen allerlei instrumenten (voorstellen, moties, adviezen etc.) waarbij het niet helder is wat de concrete verschillen zijn (feitelijk zit er geen verschil tussen een motie en een advies). Dit maakt het stelsel moeilijk uitlegbaar aan zowel bewoners als aan commissieleden zelf. 

Het geven van advies

De adviserende taak lijkt voor nu, net als vorige periode, nog niet goed uit de verf te komen. Het college vraagt het dagelijks bestuur om advies (en geeft ook schriftelijke terugkoppeling) als voorgenomen beleid het stadsdeel raakt en de stadsdeelcommissie kan daarnaast eveneens een advies geven aan het college en de gemeenteraad. Omdat er geen formele relatie bestaat tussen het college en de stadsdeelcommissie, is advies aan het college van de SDC vrijblijvend.

Het is op dit moment onduidelijk wat er gebeurt met stedelijke adviezen van de stadsdeelcommissies en ik beschouw het opstellen van een dergelijk advies (dus naast het advies dat het dagelijks bestuur geeft) als een vorm van tijdverspilling. Noch het college, noch de raad is verplicht terugkoppeling te geven over wat zij met een eventueel advies gedaan hebben. De raad geeft zelfs nooit een inhoudelijke terugkoppeling en kan het advies hooguit bespreken in een raadscommissie.

Persoonlijk denk ik dat de kracht van het stelsel erin ligt om het dagelijks bestuur te adviseren over opgaven in het stadsdeel en slechts beperkt aandacht te besteden aan de stadsdeel overstijgende vraagstukken. Daar sta ik waarschijnlijk alleen in: vrijwel alle stadsdeelcommissieleden willen graag meepraten en gehoord worden over bijvoorbeeld een stedelijk vraagstuk als het plaatsen van windturbines. Mijn vermoeden is dat de inrichting van het bestuurlijk stelsel  op dat gebied niet gaat voldoen aan de wens uit de samenleving en politiek zelf. 

Het instellen van stadsdeelpanels

Een wijziging die op veel belangstelling kon rekenen was de wens van de wethouder om zogenaamde ‘stadsdeelpanels’ in te gaan stellen per stadsdeel. Een soort van burgerberaden met 250 deelnemers (per stadsdeel!) die dan de SDC en de gemeenteraad over onderwerpen kan adviseren. In eerste instantie moest elk stadsdeel verplicht er één instellen, na een amendement van de raad kunnen stadsdelen ervoor kiezen om het wel of niet te doen.

AT5 heeft een rondje gedaan langs de stadsdelen en wat blijkt: vrijwel niemand zit op die panels te wachten. Op dit moment is – achter de schermen – een werkgroep bezig met instellen van de eerste. Het succes van dat panel bepaalt waarschijnlijk of er meer komen. 

Ik ben zelf verklaard tegenstander van ‘democratische vernieuwing’ in de zin van burgerberaden etc. en mijn verwachting is dat die stadsdeelpanels gaan floppen. Lekker negatief, I know maar los van de praktische organisatorische problemen zie ik ook een fundamenteel bezwaar: wat is de status van een advies van het panel? Zoals het nu voorgesteld is het bezigheidstherapie. Deelnemers kunnen wel wat geld verdienen door deel te nemen, maar dat is dan het enige.

Wellicht dat de gemeenteraad het instrument wel supernuttig vindt en dan gun ik ze het van harte maar dan mag de raad wat mij betreft ook de organisatie van het hele festijn om zich gaan nemen.

Conclusie

De wijzigingen in het bestuurlijk stelsel waren en zijn veelbelovend maar nu een half jaar later is het nog niet echt goed uit de startblokken gekomen. Het gebrek aan financiele zeggenschap en het gedoe rondom de benoemingen van dagelijks bestuurders leveren zelfs een existentieel probleem op voor de stadsdeelbesturen: heeft de hele exercitie met verkiezingen etc. wel zin? Wat is de concrete meerwaarde van een verkozen volksvertegenwoordiging zonder echte bevoegdheden? Op dat gebied moet (snel) echt wat verbeteren.

De meerwaarde van het stelsel zit hem daarentegen wel in het agenderen en controleren. Lokale problemen met een politiek-bestuurlijk component (bijvoorbeeld een voetbalkooi of het aanwijzen van hondenlosloopgebieden) kunnen snel en transparant opgepakt en afgehandeld worden. De (overbelaste) gemeenteraad of het college hoeven zich dan niet te buigen over problemen rondom één plein of één basisschool, waar wel bestuurlijk optreden vereist is. Daarvoor is Amsterdam als gemeente te groot. Wanneer stadsdeelcommissieleden zorgvuldig aan de slag gaan met het gebiedsgerichtwerken (de gebiedagenda’s en opgaven) kan er zelf heel veel toegevoegde waarde gecreerd worden.

Het stelsel is op dit moment nog steeds niet goed uit te leggen aan de doorsnee Amsterdammer. De complexiteit van de instrumenten en de ingewikkelde relatie tussen centrale stad en de stadsdelen draagt daar aan bij. Het is niet duidelijk wie uiteindelijk beslissingen neemt op welke dossiers en welke betekenis een stadsdeeladvies heeft. Praktische zaken spelen ook een rol. Wethouders en raadsleden hebben het doorgaans te druk: er is vanwege tijdgebrek slechts geringe belangstelling voor bijvoorbeeld bestemmingsplannen als daar weinig explosiefs instaat. Die plannen worden op stadsdeelniveau intensief besproken maar eventuele wijzigingen kunnen niet op stadsdeelniveau worden doorgevoerd. Handige ambtenaren maken van die bestuurlijke chaos gebruik: zij trekken zich weinig tot niets aan van bestuurlijke sturing en kunnen opmerkingen uit de stadsdelen rustig naast zich neerleggen.

Wil het college het bestuurlijk stelsel tot een succes maken dan moet wat mij betreft het volgende gebeuren: geen energie meer steken in tierelantijntjes als stadsdeelpanels maar zorgen dat de basis op orde is. Geef stadsdelen voldoende eigen budget, mandaat en maak duidelijke afspraken over wat er gebeurt met adviezen die vanuit de stadsdelen komen. 

Als Amsterdam visieloos door blijft modderen wordt het tijd om over een paar jaar de pijnlijke vraag te stellen: hebben de stadsdeelbesturen nog wel meerwaarde in een stad waar men liever alles centraal besluit en uitvoert?