Met de zin “bijna niets wat een Amsterdammer zo in beweging brengt als nieuwe horeca- en terrasregels” opent het Parool een artikel over de onrust die ontstaan is onder ondernemers en bewoners over de voorgestelde veranderingen in het horeca- en terrassenbeleid. En er is nogal wat onrust ontstaan. Eerder werd het beleid door een Paroollezer al als “onnodig ingewikkeld” bestempeld. Tijdens de inspraakavonden loopt het storm en zowel bewoners als ondernemers hebben veel vragen.
Dinsdag 20 september bespraken wij het kader in onze stadsdeelvergadering (hier terug te kijken). Het gaat om een stedelijk kader, maar de stadsdelen hebben een grote rol toebedeeld gekregen. Voor de zomer besprak ik al het kader aan de hand van de informatie die toen bekend was.
In dit artikel beschouw ik aan de hand van enkele knelpunten waar de onrust vandaan komt. Dat doe ik aan de hand van vier relevante tegenstellingen binnen de discussie. Mijn politieke bijdrage – waar ik een lans breek voor rechtsgelijkheid, zekerheid en duidelijkheid – kunt u hier terugkijken.
Bewoners versus ondernemers
Een deel van de onrust is ontstaan doordat twee groepen lijnrecht tegenover elkaar zijn gekomen: ondernemers die een zaak runnen en buurtbewoners die vinden dat het allemaal wel wat minder kan met de horeca in Amsterdam.
Sommige bewoners genieten intens van terrassen, anderen ergeren zich kapot. De afgelopen jaren is er wat veranderd. De bruine buurtkroeg waar de gasten rustig een biertje dronken is uit het straatbeeld verdwenen en vervangen door populaire, concept-horeca waar talloze bezoekers van buiten tot diep in de nacht vertier vinden.
Voor sommige bewoners zijn de ondernemers ‘profiteurs’ geworden die niets meer bijdragen aan de buurt maar de leefbaarheid verwoesten. Veel ondernemers klagen op hun beurt over ‘de zeikerds’ die de vele gasten niet een pleziertje gunnen. De realiteit is natuurlijk genuanceerder: de meeste bewoners maken ook gebruik van horeca en veel horecazaken hebben wel degelijk oog voor de buurt. De tegenstellingen zijn niettemin scherper geworden.
Het regent bij de gemeente ondertussen handhavingsverzoeken en bezwaren van omwonenden. Conflicten tussen ondernemers en omwonenden zijn zogenaamde ‘horizontale geschillen’ die dikwijls via de gemeente uitgevochten worden. De gemeente kan – tot teleurstelling van de betrokkenen – vaak maar een beperkte rol spelen. Er zijn regels en daar moet de gemeente zich ook aan houden. Geluidsoverlast is bijvoorbeeld geen reden om een terras te sluiten.
Voor bewoners ook een reden om de politiek te mobiliseren, door middel van inspraak of het sturen van mails. De gemeentepolitiek gaat daarentegen niet over afzonderlijke vergunningen, maar over de grote lijnen.
De gemeente wil graag op voorhand de overlast kunnen beperken in de hoop dat tot minder conflicten leidt. Dit betekent een aanscherping van de regels en toetsing vooraf in plaats van achteraf. Tegelijkertijd moet duidelijk worden dat als iets mag, de ondernemer ook echt in zijn recht staat. De gemeente beschikt maar over (zeer) beperkt aantal handhavers en duizenden horecazaken. Elke afzonderlijke casus kan vele honderden uren aan ambtelijke inzet vereisen, die vaak niet beschikbaar is.
Horeca hoort bij een stad, maar afspraken maken met de buurt hoort ook bij het runnen van een horecazaak. De gemeente wil graag een grotere rol gaan spelen in het voorkomen of verhelpen van conflicten, maar moet bewust zijn van de eigen beperkingen. Een belangrijke taak ligt erin om bewoners en ondernemers samen (onderling) bindende afspraken te laten maken.
Stadsdeel versus stedelijk
De Stopera maakt de regels, maar de kennis van de gebieden zit bij de stadsdelen. De vraag is of de uitgangspunten – die gelden voor de hele stad – wel voldoende recht doen aan de verschillen die in de stad bestaan.
Tot nu toe was het horeca- en terrassenbeleid een bevoegdheid van de stadsdelen. Elk stadsdeel heeft eigen beleid en eigen regels. Dat is historisch zo gegroeid. Dit werkt wel verwarrend: West hanteert hele andere normen en begrippen dan Oost. Er was al een langere wens om de regels meer gelijk te trekken (‘harmoniseren’).
Stadsdelen verschillen van elkaar. Amsterdam groeit gestaag naar een miljoen inwoners toe. Een woonwijk in West is anders dan die in Zuidoost. Het verschil in beleid doet ook recht aan de verschillen tussen wijken. Wat wenselijk is in Oud-West is niet wenselijk in Nieuw-West.
In het beleidskader is ervoor gekozen om de Stopera de algemene regels te laten opstellen en vervolgens de uitvoering neer te leggen bij de Dagelijks Besturen van de stadsdelen. Dat betekent dat de bevoegdheid die uit handen is gegeven weer via het achterdeurtje terugkomt. De algemene regels doen niet altijd recht aan de lokale situaties. Dat is vrijwel onmogelijk. Via ingewikkelde concepten als ‘gebiedstypologieën’, ‘horeca-ambitieplannen’ en ‘afwijkingsplannen’ kunnen stadsdelen lokaal sturen. Hiervoor kunnen ze geen eigen beleidsregels meer opstellen zoals vroeger, althans, dit wordt niet in het kader voorzien.
Een oplossing zou zijn om stedelijk afspraken te maken over de te gebruiken categorieën en concepten, zodat een belangrijk deel van de onduidelijkheid verdwijnt, maar elk stadsdeel eigen beleid te laten opstellen om de horeca invulling te geven.
Flexibiliteit versus het houden van controle
De stad wordt dagelijks geconfronteerd met vernieuwende vormen van horeca en nieuwe concepten. Ondernemers hebben de ruimte en de vrijheid nodig om in te kunnen spelen op de snel wisselende behoeften van hun gasten. De gemeente wil daarentegen meer grip krijgen en de toegestane horeca-activiteiten nauwkeuriger vastleggen.
Bewoners vrezen dat het kader te veel ruimte biedt aan horeca. Horecaondernemers vrezen dat hun bedrijfsvoering aangepast moet gaan worden als de nieuwe regels ingaan. Helaas valt op dit moment niet te zeggen wie gelijk heeft. Dat heeft de volgende redenen:
- Op dit moment kan een pand de bestemming ‘restaurant’ hebben. Hier kunnen een veelvoud aan concepten onder vallen. Bijvoorbeeld een sterrenrestaurant of eetcafé. De gemeente vindt dat de impact op de omgeving per type restaurant flink kan verschillen. Volgens het kader leidt een restaurant met live muziek tot meer belasting dan een restaurant waar de keuken om 10 uur sluit. Daarom moeten ondernemers een ‘omgevingsplanvergunning’ gaan aanvragen die gebaseerd is op de activiteiten. Dan kan getoetst worden aan verschillende horeca zwaartecategorieën waarin de onderneming valt en welke vergunning passend is en of de locatie ervoor geschikt is. Aan de ene kant biedt duidelijkheid: ondernemers weten precies wat waar mag (en tot hoe laat), aan de andere kant kan de gemeente vooraf sturen op welke activiteiten een onderneming uitvoert.
- In de praktijk kunnen activiteiten verschillen. Een restaurant kan op donderdag pizza’s serveren, op vrijdag live muziek hebben en zaterdag gesloten zijn vanwege zaalverhuur voor een bruiloft. Zoals het kader nu voorgesteld wordt, gaat dat niet meer ingepast worden. Het zijn activiteiten die onder verschillende zwaartecategorieën vallen. Daarnaast vindt er in Amsterdam vaak een mix plaats van ondernemingen. In een straat heb je een populaire buurtkroeg, een eetcafé, een snackbar en chique restaurant. Gezamenlijk brengen zij een zekere belasting en levendigheid mee voor de buurt. Valt nu allemaal nog binnen hetzelfde bestemmingsplan. In de toekomst zullen een aantal van die activiteiten als te zwaar beschouwd worden voor die omgeving. Fastfood wordt bijvoorbeeld gezien als ‘zware horeca’, Maar is dat in elk geval wel terecht? Een vraag waar nu over gesproken wordt.
- De gemeente wil gaan werken met ‘gebiedstypologieën’ die opgenomen gaan worden in het omgevingsplan. Zwaardere vormen van horeca zijn alleen nog toegestaan in omgevingen waar de woon-functie niet dominant is. De vraag is simpelweg of dat wel realistisch is aangezien die gebieden in Amsterdam zeldzaam zijn. De kaarten waarop de gebiedstypologieën staan zijn wel al opgemaakt, maar worden pas na het kader ter inspraak gelegd.
- Horecaondernemingen kunnen altijd een verzoek indienen om af te wijken van de regels in het omgevingsplan. Of afwijking (en maatwerk) echt mogelijk is, hangt vervolgens weer af wat er lokaal geregeld is in gebiedstypologieën en horeca-ambitieplannen. Bewoners vrezen dat daardoor toch te veel mogelijk wordt, maar ondernemers vrezen juist dat er minder mag.
De wens van de gemeente om vooraf beter te gaan sturen, brengt in de praktijk allerlei beperkingen met zich mee voor de ondernemer en zijn vrijheid om zijn horecaonderneming vorm te kunnen geven. Tegelijkertijd kunnen bewoners niet gemakkelijk achterhalen wat in hun leefomgeving toegestaan is en wat niet. Het kan goed zijn dat een Dagelijks Bestuur horeca-activiteiten gaat toestaan die volgens het stedelijk kader niet in een woonwijk bedoeld zijn. Het hoe en wat is nu nog niet bekend. Omdat stedelijk de regels maakt, is het nu niet duidelijk in hoeverre Dagelijkse Besturen daar zelf richtlijnen voor kunnen ontwikkelen.
De wens van de gemeente om nauwkeurig te gaan reguleren, controleren en toetsen lijkt mij op termijn onhoudbaar. Hoe meer er vastgelegd wordt, hoe meer bureaucratie en afwijkingen er moeten plaatsvinden. De gemeente zou op dit punt de ambities kunnen heroverwegen. Voor bewoners is het belangrijk dat er duidelijkheid is, zonder dat afwijken de norm wordt.
Bestemmingsplannen versus de Omgevingswet
Niet alleen het beleidskader maar het hele omgevingsrecht gaat op de schop. Dit heeft te maken met de geplande inwerkingtreding van de “omgevingswet”. De gevolgen daarvan zijn verstrekkend en voor de gebruikers allesbehalve overzichtelijk. Kinderziektes zullen ook kunnen optreden bij horecabestemmingen, met alle gevolgen van dien.
De wens om tot een nieuw kader te komen is deels afkomstig uit de wens om de regels te harmoniseren en deels omdat het gewoon moet vanwege de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Amsterdam heeft duizenden horecazaken met allerlei aparte bestemmingen, vergunningen en beleidsregels en dat moet allemaal overgezet gaan worden naar de nieuwe systematiek van de Omgevingswet. Het beleidskader ziet daarop toe.
Een monsterklus en tegelijkertijd een herculeswerk dat onder stevige tijdsdruk moet gebeuren. De vraag is of de ambities van het college om een leefbare stad te waarborgen gecombineerd kan worden met de weerbarstige praktijk waarin alles omgezet moet worden. Het alternatief is er duizenden horecabestemmingen handmatig omgezet moeten worden – zonder beleid – en dat is eveneens geen doen.
Ondernemers met een bestaande onderneming moeten op een gegeven moment (als hun exploitatievergunning afloopt) een ‘omgevingsplanvergunning’ aanvragen. Deze is niet persoons- maar pandgebonden. Zij krijgen deze vergunning sowieso (vanwege het bestaande bestemmingsplan) maar de vraag is alleen onder welke (nieuwe) voorwaarden. De bedoeling is dat bestaande afspraken en oude rechten geldend blijven. Ook wordt bestaand beleid zoveel mogelijk meegenomen naar de nieuwe omgevingsplannen. Tegelijkertijd is het een terechte vraag hoe dit in de praktijk allemaal vorm gaat krijgen. Wat moet de kroeg doen die eten serveert op donderdag en live muziek heeft op vrijdag? Op grond van het kader is daar nog weinig duidelijkheid over te geven.
De gemeente kan op dit punt maar één ding doen en dat is zoveel mogelijk tijd kopen. Amsterdam wordt – o.a door de eigen ambities – geconfronteerd met een monsterklus en wil de zaken niet overhaasten. Bewoners en ondernemers hebben hier – terecht – geen boodschap aan. Zij willen weten waar ze aan toe zijn en die duidelijkheid moet de gemeente ook bieden. Dat betekent dat de gemeente in het proces transparant moet zijn, maar gelijktijdig ook eerlijk moet communiceren: soms moet er een knoop doorgehakt worden voordat er met iedereen uitgebreid is gesproken.
Conclusie
In Amsterdam staan bewoners en ondernemers lijnrecht tegenover elkaar. Via de gemeente worden conflicten tussen horeca en omwonenden uitgevochten. De gemeente heeft de taak heldere afspraken te maken, maar moet de beperkingen van de eigen rol ook goed kennen.
Horecabeleid wordt nu op de Stopera gemaakt. De uitvoering komt bij de stadsdelen te liggen. Stedelijk zou er om praktische redenen over na moeten denken om meer beleidsvormende taken naar de stadsdelen te brengen zonder het tot versplintering te laten komen.
Horeca ondernemers willen flexibiliteit, de gemeente wil graag controle. Hoe meer controle, hoe meer regels, hoe meer er afgeweken moet worden, hoe meer onrust. De gemeente moet zich er van bewust zijn dat soms minder willen reguleren uiteindelijk leidt tot regels die beter zijn te handhaven waardoor juist de grip vergroot.
De inwerkingtreding van de Omgevingswet hangt als een zwaar van Damocles boven het hoofd van de stad. Tijdsdruk kan echter niet leiden tot onzorgvuldig beleid. De gemeente kan er voor kiezen minder te gaan participeren bij alle documenten die langskomen en transparanter worden over de keuzes die zij zelf wil gaan maken,
