Waarom Ongehoord Nederland nog springlevend is

De nieuwe omroep Ongehoord Nederland is (wederom) zelf in het nieuws gekomen. Na een item over ‘omgekeerd racisme’ is een storm van protest ontstaan. Critici vinden het item racistisch en hebben een klacht ingediend bij de Ombudsman van de publieke omroep. Niet alleen kijkers zijn geschrokken. Volgens NPO-voorzitter Frederieke Leeflang heeft de omroep met een racisme-item in de uitzending ‘de grens van de redactionele vrijheid bereikt’. Zij roept het Commissariaat van de Media (CvdM) op actie te ondernemen. Andere omroepen hebben zich eveneens in krachtige bewoordingen uitgesproken tegen het item in Ongehoord Nederland.

Betekent dit het einde van de omroep? Of maakt Ongehoord Nederland nog kans om de rit uit te zitten?

Tweede keer

Het is niet de eerste keer dat Ongehoord Nederland aangesproken wordt. In juli heeft de NPO een sanctie opgelegd (korting van 2.5% van het totale budget voor komend jaar)  vanwege een stevig rapport van de Ombudsman. Als een omroep twee van deze sancties heeft gekregen moet de NPO een melding doen bij de staatssecretaris. Deze kan dan in het uiterste geval de (voor vijf jaar vergeven) uitzendvergunning intrekken. Dit is geregeld in artikel 2.23 van de Mediawet. Hoewel de sanctie in sterke mate symbolisch is, schuilt er voor de jonge omroep dus een groter risico in.

De Mediawet maakt onderscheid tussen sancties van de NPO en die van de CvdM. De erkenning kan ingetrokken worden als de CvdM binnen één jaar twee sancties oplegt, of als de RvB van de NPO binnen de erkenningsperiode twee sancties opgelegd heeft. Deze sancties moeten in bezwaar en beroep wel rechtmatig blijken. 

Reactie van ON op de sanctie

Het sanctioneren van omroepen gebeurt in Nederland eigenlijk niet. In diverse media analyses wordt erop gewezen hoe (politiek) gevoelig dit ligt. Een sanctie kan snel uitgelegd worden als een aanval op de vrijheid van meningsuiting.

ON gaf in een eerste reactie op de korting al aan dat de NPO helemaal geen ‘punitatieve sancties’ mag opleggen. De voorzitter van de NPO Leeflang weerspreekt dat. Zij zegt daarover het volgende: “De bevoegdheid tot het opleggen van sanctie is neergelegd in artikel 2.154 van de Mediawet, voor het geval een omroep bindende besluiten niet naleeft of zoals in dit geval naar de mening van de raad van bestuur onvoldoende uitvoering geeft aan de bereidheid tot samenwerking ten behoeve van de landelijke publieke mediadienst.”

De Mediawet noemt deze maatregelen in artikel 2.33 inderdaad ‘sancties’. De vraag is alleen wel of het een punitatieve sanctie is. Mag deze achteraf opgelegd worden als een omroep over de schreef is gegaan? Dat lijkt de taak en bevoegdheid te zijn van de CvdM. Of is het ‘een stok achter de deur’ in het geval dat een omroep weigert om bepaalde besluiten of aanwijzingen op te volgen? 

In het stelsel is de bevoegdheid tot het opleggen van sancties aan omroepen die zich misdragen (en de journalistieke code niet respecteert) neergelegd bij het Commissariaat van de Media. Helaas zijn deze bevoegdheden nog niet goed uitgewerkt en geconcretiseerd. Het is – zoals de Ombudsman dat zal noemen – nog ‘work in progress’. 

Het rapport van de Ombudsman

De Ombudsman – die in het rapport uitgebreid de bestuursrechtelijke maatregelen bespreekt – zag waarschijnlijk ook dat momenteel het niet vanzelfsprekend is dat de RvB van de NPO dat kan doen en kwam onder andere met de volgende redenatie: ‘Menen dat je geen grenzen kunt stellen aan wat journalistiek gezien bij de publieke omroepen kan en mag vanwege de vrijheid van meningsuiting en redactionele autonomie, is te kort door de bocht. De publieke omroep is een samenwerkingsgemeenschap waarvan de afspraken in een democratisch tot stand gekomen Mediawet zijn vastgelegd. Met gedeelde normen en waarden, ik noem er nog maar een keer een paar: pluriformiteit, betrouwbaarheid, ruimte voor verscheidenheid, onafhankelijkheid, bijdragen aan de kwaliteit van de democratie, respect.’

De Ombudsman concludeert – na een beschouwing van de feiten en de journalistieke code en aanvullende regelgeving – dat de de klagers op meerdere punten gelijk hadden. De Ombudsman beveelt geen sancties aan. In de aanbevelingen staat  wel het volgende: 

Monitoring en sancties: voorafgaand aan journalistieke publicaties moet voor iedereen helder zijn hoe naleving van normen en waarden gemonitord wordt, door wie, en wat consequenties/sancties voor niet naleven zijn. Want wat is het nut van codes en normen als je niet monitort en indien nodig sanctioneert?

De Ombudsman biedt een – wankel – haakje voor de RvB van de NPO om een sanctie op te leggen maar stelt tegelijkertijd ook dat het voorafgaand aan de specifieke publicatie wel helder had moeten zijn wanneer de code is overtreden en wat daarop dan de sanctie is. Dat ontbreekt. 

Rapport van Paul Cliteur

Inmiddels heeft Paul Cliteur (als gast verbonden aan ON) een veertigpagina’s tellend rapport geschreven over de op te leggen “sanctie”. Het besluit (of althans, het voornemen) is niet openbaar maar wel door ON aan Paul Cliteur ter inzage gegeven. Cliteur heeft het voornemen vervolgens tekstueel behandeld in het rapport. Dit geeft ons – als lezer – ook inzicht in wat de juridische overwegingen zijn van de Raad van Bestuur van de NPO.

De RvB van de NPO neemt inderdaad ‘het haakje’ van de Ombudsman over. Samenwerken betekent volgens de RvB dat omroepen zich aan de journalistieke code houden, ON! zou tegen de RvB herhaaldelijk gezegd hebben dat te doen, maar het rapport van de Ombudsman toont aan dat ON! dat niet gedaan heeft dus is een sanctie voor niet willen samenwerken terecht. 

Cliteur weerspreekt de bevindingen van de Ombudsman en trekt tegelijkertijd in twijfel of het oordeel ‘zorgvuldig’ is. De kern is m.i echter of het schenden van de journalistieke code (volgens de Ombudsman) echt grondslag kan vormen voor de bewuste sanctie. De hoogte van de sanctie maakt daarbij niet uit. Na twee van deze sancties kan het al einde oefening zijn voor de nieuwe omroep. 

Het opleggen van de sanctie lijkt mij echter in strijd met het stelsel waarin CvdM de toezichthouder is (en hun sancties aanzienlijk minder grote gevolgen hebben) en de aanbeveling van de Ombudsman om vooraf kenbaar te maken wat de consequenties en criteria zijn van het overtreden van de afspraken. Tegelijkertijd heeft de Ombudsman geconstateerd dat ook andere omroepen mogelijk – bewust of onbewust – de journalistieke codes schenden in hun talkshows. 

De grenzen van het fatsoen

Wanneer een omroep strafbare uitingen doet of faciliteert is het aan het OM en/of de (civiele) rechter om op te treden. ON maakt daarentegen programma’s die “de grenzen van het fatsoen” opzoeken en lijkt dat ook moedwillig te doen. Dit was tevens de kernbelofte die zij deden om in het bestel te komen. Dit leidt tot een grote stroom aan klachten van kijkers. De Ombudsman merkt in het rapport op “dat niet iedereen die (de grenzen van het fatsoen) op dezelfde plaats zal trekken en er dezelfde waarde aan geven. Maar in het algemeen zal je niet alles dat kan of mag binnen een samenleving altijd willen of (kunnen) doen”.

Dat laatste klopt. Maar aan wie is het om te bepalen wanneer de grenzen daadwerkelijk overschreden zijn als het nadrukkelijk de bedoeling van de omroep is om deze op te zoeken? Dit gaat niet alleen over de vrijheid van meningsuiting, maar ook de vraag wie uiteindelijk concreet bepaalt wat grensoverschrijdend is. Als het gaat om de media, willen politici daar juist geen uitspraken over doen om overheidsbemoeienis te voorkomen. 

Voor de RvB van de NPO zijn de klachten bij de Ombudsman, de onrust in de samenleving en de ophef in de Kamer het bewijs dat het voornemen voor de sanctie terecht is. Zij betrekken dit nadrukkelijk in hun overwegingen. Dan had de RvB van de NPO strikt genomen van te voren aan ON! duidelijk moeten maken dat de publieksreactie (en maatschappelijk onrust) bepalend is voor de mate waarin samenwerking mogelijk is. Dat kan niet, want dan zou geen enkele omroep provocatieve items kunnen maken en feitelijk het einde betekenen voor programma’s als OP1 waar dagelijks uitspraken gedaan worden die (bewust) de gemoederen bezighouden. Wat juist een voorbeeld is van omroepen die samenwerken. 

De juridische weging

Er lopen verschillende debatten en problemen door elkaar heen. Zelfs als de consensus in de samenleving is dat ON! ‘de grenzen van fatsoen overschrijdt’ en onvoldoende maatregelen neemt om discriminatie tegen te gaan dan is het de vraag of de huidige instrumenten van de NPO ingezet kunnen worden. 

Ik ben dan ook benieuwd hoe de Adviescommissie Bezwaarschriften het (niet openbare) bezwaar van ON! gaat behandelen en of er nog een beroepsprocedure komt. De kans bestaat dat de sanctie herzien wordt.

Dat laatste niet omdat het oordeel van de Ombudsman niet zorgvuldig is, maar omdat er een mismatch is tussen de geconstateerde schending en de bijhorende bevoegdheden.

Daarnaast is het de vraag – gezien de grote gevolgen – in hoeverre de argumenten van de NPO kunnen bijdragen aan een besluit van de minister (nu de staatssecretaris) om eventueel in de toekomst de vergunning tussentijds te herzien. 

Tikkende tijdbom

ON is relatief eenvoudig het bestel ‘binnengeslopen’, met name dankzij de grote waarde die toegekend wordt aan het hebben van voldoende leden en het inleveren van een zakelijk robuust plan. Vereisten waar ON makkelijk aan kon voldoen. Voor verlenging daarentegen moet ON kunnen aantonen dat de vele beloftes die zij heeft toegezegd in het aanvraagverzoek (o.a samenwerken) waar heeft gemaakt. Dit gebeurt via diverse evaluaties Dat zal een lastige worden aangezien die toetst veel strenger is dan bij toetreding. In het verleden is het aspirant omroepen vaker niet gelukt om verlengd te worden.

ON is daarmee een verhaal met een einde geworden. Kans op een definitieve plek is klein (onder meer vanwege het ontbreken van draagvlak bij bestaande omroepen), maar de komende vijf jaar zit ON stevig in het zadel. De mogelijkheden van de publieke omroep om op treden als een item ‘maatschappij brede onrust’ veroorzaakt heeft zijn beperkt. Het versterkt wel de roep om duidelijk stelsel aan sancties en monitoring die ook verder strekt dan alleen de items van ON!. Dat heeft nogal wat voeten in de aarde.

De kans bestaat dat de huidige staatssecretaris wijzigingen in het bestel (en de structuur van toezicht) gaat aanbrengen of bestaande ontwikkelingen gaat versnellen. Tot die tijd is de ten dode opgeschreven omroep ON nog springlevend.