De Eerste Kamer stelde een Parlementaire onderzoekscommissie effectiviteit antidiscriminatiewetgeving (hierna: POC) in om te onderzoeken wat de wetgever kan doen in de strijd tegen discriminatie. Bijzonder omdat de senaat slechts twee keer eerder een onderzoekscommissie heeft ingesteld en omdat deze POC brede steun kreeg vanuit de senaat. De Eerste Kamer neemt het onderwerp zeer serieus. In eerdere artikelen (zie de slider hieronder) besprak ik al de inspanningen die de senaat onderneemt op dit onderwerp en waarom deze soms symbolisch en soms concreet zijn.
Het onderzoek bestaat uit wetgevingsonderzoek waarbij de commissie kritisch antidiscriminatiewetgeving in diverse domeinen (o.a arbeidsmarkt en onderwijs) onder de loep heeft genomen en daarnaast ook uit de bijdrages van verschillende antiracismedeskundigen. De belangrijkste conclusie is dat antidiscriminatiebeleid onvoldoende werkt onder meer omdat je met wetgeving lastig opvattingen en moraal kan veranderen. In het onderzoek is er bijzondere aandacht voor “institutionele discriminatie” dat gedefinieerd wordt als ‘discriminatie die voortkomt uit praktijken of procedures die (meestal onbedoeld) systematisch in het nadeel van bepaalde groepen werken. Er is dan geen duidelijke dader van discriminatie aan te wijzen. De discriminatie is het gevolg van een bepaald systeem, van op het oog neutrale processen of een combinatie van in zichzelf neutrale factoren, van een bestaande structuur, organisatiecultuur of traditioneel gegroeide praktijken.” Als voorbeeld worden de christelijke feestdagen gegeven die voor ons vrije dagen zijn.
Een afwegingskader
De POC constateert op grond van de wetgevingsanalyses dat de veranderingstheorieen (theory of change) die achter antidiscriminatiewetgeving zitten veelal onvoldoende rekening houden met onbedoelde discriminatie. De wetgever wordt door de POC aangespoord pro-actiever tijdens het wetgevingsproces hier rekening mee te houden. Het doel van het onderzoek was ook om een afwegingskader op te stellen om het voor de wetgever makkelijk te maken:
Het onderzoek naar onderliggende mechanismen van en oplossingen voor discriminatie op de vier domeinen heeft geresulteerd in een afwegingskader dat bestaat uit vragen die de wetgever zichzelf tijdens het wetgevingsproces zou moeten stellen om discriminatie te voorkomen dan wel tegen te gaan. Voor het parlement zijn deze vragen dan ook belangrijke toetsstenen om wetsvoorstellen te beoordelen. De vragen zijn ondergebracht bij zes hoofdthema’s: vertrouwen, aandacht, normering en taalgebruik, eenvoud, verantwoordelijkheid en leiderschap, en heldere en effectieve (klacht)procedures. Het zijn geen nieuwe thema’s maar dit onderzoek bevestigt de noodzaak om werk te maken van deze kernpunten. Met dit afwegingskader kan het parlement bij het beoordelen van wetsvoorstellen beter meewegen of er (onbedoeld) een discriminerend effect kan optreden.
Een bijzondere aanbeveling en onderzoeksdoel omdat de kwaliteit van de wetgeving momenteel al geborgd wordt via de aanwijzing voor regelgeving. Deze aanwijzingen kunnen de Staten-Generaal in hun aard niet binden, maar aangenomen wordt dat de Staten-Generaal zich hierdoor wel laat leiden. De onderzoekscommissie verwijst in een voetnoot ook al naar aanwijzing 9 die de wetgever de opdracht geeft om doelen helder in kaart te brengen evenals ongewenste neveneffecten.
Het roept de vraag op wat de POC precies beoogt. Volgt de wetgever op dit moment onvoldoende de eigen aanwijzingen op? Of beschikt de wetgever niet over de juiste instrumenten om deze aanwijzingen na te kunnen komen? Die vraag wordt niet zo concreet beantwoord ondanks alle aandacht voor het wetgevingsproces in het rapport. Dat is lastig, omdat de commissie wel het concrete voorstel doet om met een antidiscriminatie effect rapportage te gaan werken. Een nog niet bestaand instrument waarvan het de vraag is op welke manier deze zich verhoudt tot bestaande impactanalyses en beleidsdoorlichtingen.
Emancipatie effectrapportage
In het verleden bestond er zoiets als een ‘emancipatie effectrapportage’ (1994 – 2005) die in kaart bracht wat de effecten van beleidsvoorstellen op de man – vrouwverhouding was. Uiteindelijk zijn er 22 van die rapportages opgesteld. In deze rapportages werd nadrukkelijk getoetst of de voorgenomen regeling direct of indirect discriminerend is voor vrouwen en/of de regeling schadelijke genderstereotypen bevat. De rapportage waren gebaseerd op het VN vrouwengedrag en kende een afgebakende opzet.
Deze rapportages zagen toe op slechts een enkel deelgebied van discriminatie (positie van vrouwen) maar liepen al tegen beperkingen in tijd en middelen aan. Veel rapportages (die ik heb doorgebladerd) bestonden uit een literatuuronderzoek en een focusgroepdiscussie met experts (sociologen, juristen etc.). Onderzoek doen naar alle honderden deelgebieden is niet alleen een tijdrovende opgave (per regeling) maar ook een praktische onmogelijkheid. Bij het inzetten van dergelijke instrumenten moeten dus scherpe keuzes gemaakt worden evenals dat er sprake moet zijn van duidelijke verwachtingen.
Het afwegingskader biedt wel vragen die de wetgever kan stellen, maar niet de criteria waaraan ambtenaren kunnen bepalen of er wel of geen noodzaak is voor het inzetten van een specifiek instrument. Lastig omdat de wetgever op grond van de eigen aanwijzingen al reeds geacht werd de vragen te stellen terwijl de inzet van de EER bevestigen dat een dergelijk instrument doorgaans door ambtelijke commissies wordt aangevraagd of ingezet.
Discriminatie is een veelkoppig monster
Zowel de kracht als de zwakte van de rapportage is de nadruk leggen op dat disciminatie een complex verschijnsel is en een veelkoppig monster. De kracht zit hem erin dat het rapport goed inzichtelijk maakt waarom dit zo is. De zwakte is tegelijkertijd dat door de veelvoud aan visies en problemen het vrijwel ondoenlijk lijkt om tot een werkbare aanpak te komen, Als klein voorbeeldje een passage uit het rapport;
Vandaag is een onderzoek naar de effectiviteit van antidiscriminatiewetgeving gepresenteerd.
— Laurent Staartjes (@StaartjesL) June 14, 2022
Met als conclusie dat de term 'zwart' (net als blank) problematisch is (inclusief onderbouwing). Dat lijkt mij ook volgens de meest woke-gedachtegang niet te kloppen? pic.twitter.com/ysW6jRzI2Z
Lijkt een duidelijke uitspraak maar zwart wordt in progressieve kringen juist geprefereerd boven het gebruik van termen als ‘donker’. Sommige media schrijven inmiddels – naar Amerikaans voorbeeld – Zwart met hoofdletter Z.
De rol van gemeenten
Komen we tot slot nog even op het gemeentelijk aspect, waar de POC – bewust – beperkt aandacht voor heeft gehad. Gemeenten hebben van de wetgever een centrale rol gekregen in het bestrijden van discriminatie, juist omdat veel vormen van discriminatie zich manifesteren in de directe leefomgeving van individuen. Gemeenten zijn daarom op grond van de Wet gemeentelijke antidiscriminatievoorzieningen verplicht om een antidiscriminatievoorziening voor hun inwoners in te richten. Het rapport noemt dat Movisie later dit jaar met een aparte rapportage aankomt. Jammer, want er schort nogal wat aan deze ADV’s en dat is de wetgever direct aan te rekenen. Dit zou ook een aspect kunnen zijn waar de wetgever direct iets op kan aanpassen. In eerdere blogs ben ik hier op ingegaan.
Verder zegt de onderzoekscommissie het volgende over gemeentelijke autonomie:
Bij de verschillende decentralisaties van overheidstaken in met name het sociale domein is aan de gemeenten veel beleidsruimte gegeven. Op die manier kunnen gemeentelijke overheden, aangestuurd en gecontroleerd door de lokale volksvertegenwoordiging, keuzes maken voor de inrichting van deze overheidstaken op een manier die past bij de lokale omstandigheden. Hoewel dit in principe de uitvoering en effectiviteit van beleid ten goede kan komen, brengt dit de consequentie met zich mee dat mensen in de verschillende gemeenten verschillend worden behandeld. Als de wetgever of rijksoverheid daarbij geen duidelijke criteria vastlegt die de rechten van individuen waarborgen, is het de vraag of gemeenten zich voldoende bewust zijn van de vereiste gelijke behandeling en of zij daarin voldoende expertise hebben. Gemeenten moeten dat uiteraard in hun regels en beleid wel realiseren, maar lopen dan tegen dezelfde complexiteit aan die eerder beschreven is.
Gemeenten beschikken over lokale autonomie opdat zij eigen afwegingen kunnen maken. De problematiek (en cultuur) in een grote stad verschilt die van het platteland. Impliciet suggereert de POC de wetgever om deze autonomie in te perken (via ‘duidelijke criteria’) om verschillen tussen gemeenten te verkleinen. Dat lijkt mij om tal van redenen onwenselijk en ook ongrondwettelijk. Beter zou zijn als de wetgever (wederom) de centrale positie van gemeenten in het bestrijden van discriminatie zou onderschrijven en met adequate middelen en regelingen komt aanzetten. Dat de POC dit aspect niet heeft meegenomen beschouw ik als een grote, gemiste kans.
Conclusie
Discriminatie is een veelkoppig monster. De POC heeft geprobeerd inzichtelijk te maken welke rol de wetgever heeft of kan hebben in het bestrijden van discriminatie. Dit heeft een serie aan interessante (deel)rapporten opgeleverd die de problematiek inzichtelijker maken, maar de vraag is of het ondanks alle aanbevelingen ook zal leiden tot concrete veranderingen. De conclusie dat wetgeving slechts een beperkte rol speelt, het niet duidelijk is welke instrumenten de wetgever kan inzetten om bij losse regelingen inzichtelijk te krijgen wat de neveneffecten zijn en de veelomvattendheid van de problematiek doen vrezen dat een andere aanpak effectiever is.
Net als in eerdere blogs zou ik dan ook willen voorstellen terug te gaan naar de basis: duidelijk af te bakenen welke taak welke overheid heeft op dit gebied en met concrete, afgebakende interventies te komen. Te starten op decentraal niveau, wat juist in de rapportage van de POC slechts beperkt de aandacht kreeg.
Wat denk jij dat Nederland nodig heeft?
Wat mij betreft een heldere en realistische kijk op gemeentelijk beleid.
In mijn nieuwsbrief vind je unieke inkijkjes in de Amsterdamse politiek en blijf je op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van participatie en bestuurskunde. Lees je iets dat je interessant vindt? Laat mij het dan weten!
Schrijf je in voor mijn nieuwsbrief via onderstaand formulier:
Laurent Staartjes
Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen.
Volg mij op Twitter of lees meer over mij.