Het gevaar van een extra bestuurslaag

De gemeenteraadsverkiezingen komen eraan. Hoe realistisch is het dat wij in de toekomst nog een keer naar de stembus zouden moeten gaan voor het kiezen van een bestuur dat op dit moment nog niet bestaat? 

Het rommelt al een tijdje in Nederland als het gaat om het decentraal bestuur. Is het nog wel van deze tijd dat een burgemeester benoemd wordt en niet direct wordt verkozen? Heeft Nederland nog wel waterschappen en provinciaal bestuur nodig? Hoe zit het met de regionale samenwerkingsverbanden die overal zijn ontstaan en waar nauwelijks democratische controle op is? Kortgezegd: is het lokale bestuur nog wel toekomstbestendig? Kabinet Rutte-IV heeft toegezegd daar over na te gaan denken.

Politieke verbouwing van het huis van Thorbecke

In zijn blog van 1 maart noemt de bestuurskundige van Oostaijen de frase in het regeerakkoord van Rutte IV “We bezinnen ons op de positie van het lokale bestuur en de positie van de burgemeester daarbinnen om het toekomstbestendig te maken” eerder ‘verontrustend dan geruststellend’. Van Oostaijen wijst op ingrepen in ‘het huis van Thorbecke’ (zoals het afschaffen van deelgemeenten) die in het verleden politiek gedreven leken te zijn in plaats van gericht waren op het werkelijk oplossen van problemen. Hij hoopt dat de huidige minister van Binnenlandse Zaken zo verstandig is om eerst te kijken naar wat de problemen in het lokaal bestuur zijn, en de oplossingen daarop te baseren, in plaats van wensen en belangen van de landelijke politiek weer voorop te stellen. 

De zorg van Oostaijen is begrijpelijk, maar is de angst terecht? Hij lijkt er opvallend genoeg aan voorbij te gaan dat juist de huidige minister van BZK recent een lijvig rapport van de bekende staatsrechtgeleerde Elzinga naar de Kamer stuurde. In dit rapport zijn de problemen rondom het decentraal bestuur geschreven en staan zeven kernaanbevelingen om deze op te lossen. De bouwstenen zien toe op een beleidskader met betrekking tot het maken van  beslissingen rondom decentralisaties maar de link met de frase in het regeerakkoord is snel gelegd.

Nederland doet maar wat

Het kernprobleem volgens Elzinga is kort samengevat dat wij in Nederland ‘maar wat doen’ als het gaat om taaktoedeling aan decentrale bestuurslichamen en dat levert volgens Elzinga ‘rommelig’ decentraal bestuur op. Taken en bevoegdheden komen via de voordeur bij gemeenten binnen maar verlaten via de achterdeur meteen de gemeenten door overheveling naar regionale niveaus zoals regionale samenwerkingsverbanden. Daarnaast bestaat er veel onduidelijk over de financiële afspraken die horen bij het decentraliseren van taken en bevoegdheden. Doordat het Rijk te weinig geld beschikbaar stelt voor de taakstelling op het gebied van jeugdzorg, verliezen gemeenten beleidsvrijheid op andere beleidsterreinen omdat het tekort gedicht moet worden. Elzinga constateert dat de rechterhand van de rijksoverheid in veel gevallen niet weet wat de linkerhand van diezelfde rijksoverheid voor effecten realiseert en dat maakt het decentraal bestuur in ons land grillig en onberekenbaar

Meer regie BZK

De kern van de oplossing is te vinden in het versterken van  de regiefunctie van de minister van BZK. Elzinga meent dat daarvoor een ingrijpende wetswijziging noodzakelijk is. Omdat dit lang duurt en het probleem te urgent is, stelt hij voor in de tussentijd te werken met een ‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’ dat onder meer criteria voor de taaktoedelingen in medebewind en beleidsuitgangspunten voor de financiële arrangementen bevat. Elzinga merkt op dat de inhoud van een ‘Beleidskader decentraal bestuur 2022’ politieke besluiten vergt in welke richting het decentraal bestuur zich zou moeten bewegen. Die besluiten zijn volgens Elzinga afhankelijk van inzichten van gevormde kabinetten, aangetreden bewindslieden en parlementaire meerderheden en om die reden kunnen dergelijke besluiten niet worden geobjectiveerd. Met andere woorden: Kamerleden zullen het met elkaar uit moeten gaan vechten wat zij als wenselijk beschouwen.

Het uitbreiden van het lokaal belastinggebied zou bijvoorbeeld een richting zijn waarin gedacht kan worden. Tegelijkertijd heeft het pas nut om gemeenten extra heffingen en belastingen te kunnen laten innen als de financiële verhouding met het Rijk op orde gebracht is. Anders fungeren de extra belastinginkomsten als een stop om de medebewindstaken van het Rijk mee te financieren.

Herziening lokaal bestuur 

Bij de herziening van de positie van het lokaal bestuur zal niet de discussie rondom de gekozen burgemeester centraal staan, maar dat van het regionale bestuur. Momenteel besteden veel (kleinere) gemeenten een deel van hun taakstelling uit aan regionale samenwerkingsverbanden. Elzinga constateert dat  deze regionale taakstellingen in theorie als verlengd decentraal bestuur gedefinieerd worden, maar door de talrijke regionale verbanden en taakstellingen zijn de deelnemende decentrale bestuurslichamen nauwelijks nog in staat om hier adequaat te sturen, te controleren en verantwoording te realiseren.

Moeten we dan naar een vierde formele bestuurslaag? Dat idee wijst Elzinga net als de Raad voor Openbaar Bestuur af. In zijn ogen zou een dergelijke bestuurslaag de problemen eerder vergroten dan verkleinen. Het karakter van verlengd decentraal bestuur wordt dan fundamenteel doorbroken en de nieuwe regionale bestuurslaag komt dan in een nog scherpere concurrentie te staan tot provincie en gemeente. Elzinga stelt voor het concept van de federatiegemeente nieuw leven in te blazen, zonder federatiegemeentes zelf in te voeren maar de uitgangspunten te gebruiken om het regionaal bestuur te congrueren. De ‘indirecte federatiegemeente’ kent een federatieraad die is samengesteld uit de deelnemende gemeenteraden, maar die – anders dan bij het openbaar lichaam – uitdrukkelijk politiek is georganiseerd. Dat is belangrijk. Elzinga citeert daarbij de ROB: in de regionale samenwerkingsverbanden is sprake van “policy without politics” en in de gemeenteraden en provinciale staten van “politics without policy”.

Dit concept verdient m.i een zekere politieke aandacht.  Voor Kabinet Rutte-IV een belangrijke taak om hier zo snel mogelijk een verdere invulling aan te geven.

Federatiegemeente

Een federatiegemeente is een idee dat door Elzinga in Nederland is geïntroduceerd. Hij definieert het als een ‘intensieve samenwerking tussen meerdere gemeenten’ en het is geïnspireerd op het Duitse samenwerkingsmodel. Het is in Nederland nog niet toegepast ondanks dat minister Ollongren wel openstond voor een experiment. Er zou een rapport van Berenschot bestaan waarin het concept verder is uitgewerkt, maar deze lijkt niet te zijn gepubliceerd. 

In een door Elzinga aangehaalde masterscriptie naar de toekomst van de federatiegemeenten komt naar voren dat de ‘indirecte federatiegemeente’ veel potentie heeft als succesvolle samenwerkingsvorm. Bij de directe vorm kiezen de inwoners de federatieraadsleden. Bij de indirecte vorm kiezen de gemeenteraadsleden uit hun midden een politiek representatieve afvaardiging die werkzaam zal zijn in de federatieraad. De gemeenteraadsverkiezingen bepalen dan de samenstelling van zowel de gemeenteraad als indirect die van de samenwerkingsverbanden. 

Conclusie 

Het huis van Thorbecke zal ongetwijfeld verbouwd moeten gaan worden om het decentraal bestuur toekomstbestendig te maken. Daarbij zal de discussie niet gaan over de gekozen burgemeester, maar over iets fundamenteler: hoe verdelen we de taken en de democratische verantwoordelijkheden over de verschillende bestuurslichamen? 

Een nieuwe bestuurslaag creëren (ter vervanging van de samenwerkingsverbanden) lijkt niet realistisch. Wel moeten de samenwerkingsverbanden op dusdanige wijze ingericht gaan worden dat er voldoende democratische controle en legitimatie plaatsvindt. 

Aan de toekomstige gemeenteraden om hier ook werk van de te maken. De constructie met indirecte federatiegemeenten kan voor zowel het kabinet als voor gemeentebesturen een uitgangspunt bieden.

Wat denk jij dat Nederland nodig heeft?

Wat mij betreft een heldere en realistische kijk op gemeentelijk beleid. 

In mijn nieuwsbrief vind je unieke inkijkjes in de Amsterdamse politiek en blijf je op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van participatie en bestuurskunde. Lees je iets dat je interessant vindt? Laat mij het dan weten!

Schrijf je in voor mijn nieuwsbrief via onderstaand formulier:


    Laurent Staartjes

    Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen. 

    Volg mij op Twitter of lees meer over mij.

     

    Geef een antwoord

    Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd.