Vertrouwen begint bij de overheid: de Amsterdamse bezwaarprocedure

Er is een verschil tussen rechtmatig en rechtvaardig handelen door de overheid. Met deze opmerking begint de notitie “Vertrouwen begint bij de overheid” van burgemeester Halsema. De wens van Halsema is om de menselijke maat terug te brengen bij de overheid als het gaat om de juridische functie.

De notitie zoekt een balans tussen academische inzichten met betrekking tot rechtvaardigheid en rechtsstatelijkheid en de meer ruwe werkelijkheid, waarin de gemeente elk jaar vele duizenden bezwaren en beroepen moet afhandelen die een grote belasting leggen op de ambtelijke capaciteit. Halsema wil minder procedures en meer andere vormen van conflictbeslechting: 

Fundamenteler is echter, ten tweede, het antwoord op de vraag of het ook mogelijk is om de komende jaren te ‘dejuridiseren’ en juridische procedures waar mogelijk te vervangen door andere omgangsvormen tussen overheid en inwoners, geënt op grotere gelijkwaardigheid, vertrouwen en respect. Hierbij gaat het vanzelfsprekend om (de uitbreiding van) mediation en andere vormen van alternatieve geschillenbeslechting maar ook bijvoorbeeld om de uitbreiding van de discretionaire bevoegdheden, een sterkere nadruk op maatwerk en beginselen als redelijkheid en billijkheid

Dit klinkt goed en waarschijnlijk is niemand hier tegen. Toch is er iets opmerkelijks aan de hand: gemeente Amsterdam zou hier al vele jaren mee bezig geweest moeten zijn. Wat is er precies gebeurd?

Prettig Contact met de Overheid en de Informele Aanpak

Meer dan vijftien jaar geleden hebben het ministerie van BZK, EZ en de VNG in het kader van Prettig Contact met de Overheid de zogenaamde ‘Informele Aanpak’ ontwikkeld. De aanpak wordt – met veel succes – in diverse gemeenten in Nederland ingezet. Amsterdam is, volgens de eigen regels, een van de gemeenten die volgens dit principe werkt. In de Amsterdamse verordening voor bezwaarschriften en in de regeling voor bezwaren college is opgenomen dat voordat de formele bezwaarschriftenprocedure gestart wordt er onderzocht moet worden of de informele aanpak ingezet wordt:

Artikel 3.1 Informele aanpak van het bezwaar

De bezwaarschriftencommissie onderzoekt of door middel van een informele aanpak een oplossing kan worden gevonden, alvorens een formele bezwaarschriftenprocedure wordt gestart. De commissie verricht daartoe de nodige handelingen.

 

Toelichting:

Het is de bedoeling dat ook in een eerder stadium al contact plaatsvindt tussen de gemeente en bezwaarmaker. Vaak is immers al voor het nemen van het besluit duidelijk dat er bezwaren leven bij betrokkenen. Ook onmiddellijk nadat het besluit is genomen kan informeel contact met belanghebbenden eraan bijdragen dat de bezwaren die bestaan worden weggenomen, bijvoorbeeld door een toelichting te geven op het besluit. Het is aan de commissie om na ontvangst van een bezwaarschrift te beoordelen of mediation zinvol is. In verband met de Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is het van belang dat, indien er gesproken wordt over mogelijke oplossingen buiten de bezwaarprocedure om, formeel wordt vastgelegd dat de beslistermijn van het bezwaarschrift wordt opgeschort tot het moment dat aan de commissie wordt meegedeeld wat de uitkomst van de bemiddelingspoging is.

 

De informele aanpak voorziet in de behoefte aan ‘de menselijke maat’. Door “even te bellen” met de bezwaarmaker kan het onderliggende probleem van het bezwaar (zeker in het sociaal domein vaak heel belangrijk) opgelost worden en hoeft het soms niet tot een formele procedure te komen. Daarvoor moet de behandelaar soms even ‘out-of-the-box’ denken en een oplossing zoeken buiten de juridische kaders om.

Maar als de gemeente hier al mee werkt, waarom heeft Halsema dan de notitie geschreven?

Regels worden in de praktijk niet nageleefd

In het rapport “Bouwstenen voor transformatie van de juridische functie” wordt door de opstellers geconstateerd dat in de praktijk de informele aanpak niet tot nauwelijks wordt toegepast, zelfs als bezwaarmakers er nadrukkelijk om vragen.

Dat is een zeer ernstige constatering. Het betekent dat de ambtelijke organisatie de regels die zijn opgesteld door het gemeentebestuur niet naleeft. Het verklaart ook waarom het wel zo vaak tot “een juridisch steekspel” komt (zoals Halsema dat in de notitie noemt). 

Een scriptie van een student uit 2017 biedt een (mogelijke) verklaring voor bovenstaande constatering. Deze scriptie beschrijft dat in Stadsdeel Zuid in 2016 in 10 van de 32 onderzochte gevallen de informele aanpak is toegepast en tot intrekking van bezwaar (voor de procedure) heeft geleid vanwege het vinden van een werkzame oplossing en dat in 7 andere gevallen het bezwaar is ingetrokken nadat het juridisch kader is toegelicht. Dat zijn mooie cijfers! Waar zijn die nu gebleven?

Alarmerend is dat de zes gesproken behandelaars in het onderzoek  aangegeven dat de ruimte voor deze informele aanpak in hun beleving steeds kleiner werd:

“Meer in het bijzonder leeft het beeld dat per dossier slechts een half uur beschikbaar is voor het bellen en overleggen met de bezwaarmaker, wat de meesten te kort vinden. Een behandelaar licht die spanning als volgt toe: 

‘Wat kan ik nu nog doen? Ik kan de zaak wel snel afdoen met een knov, maar ik wil het liefste even ter plaatse gaan kijken en overleggen met handhaving. Daar is de bezwaarmaker toch heeft meeste mee geholpen? Dat kan nu niet meer.’

In het verleden had men hier veel meer tijd voor en ging dat dus ook veel beter, aldus respondenten. Zo werden er meer bezwaarschriften ingetrokken omdat men tot een bevredigende oplossing kon komen

Of de situatie in 2016/2017 in stadsdeel Zuid representatief is voor heel gemeente Amsterdam 2022 is niet te bepalen. Het heeft er alle schijn van dat men vroeger wel heeft gewerkt met de informele aanpak – en met succes! – maar dat men dit de afgelopen jaren heeft laten varen. 

Geen reactie

Opmerkelijk genoeg ontwijkt Halsema in haar notitie deze kwestie. Zij merkt alleen op dat in de eerste helft van 2022 bijeenkomsten georganiseerd worden over de informele aanpak, alternatieve geschillenbeslechting (zoals mediation), wijkrechtspraak, alsmede innovatie in het recht. Raar, want haar notitie opent met een voorbeeld van een snackbarhouder waar de informele aanpak de kwestie tot een succes gemaakt zou hebben.

Als het gaat om de bezwaarprocedures noemt Halsema het bovenstaande rapport wel. De burgemeester gaat alleen in op het voorstel voor het werken met een onafhankelijke bezwaarcommissie, wat in de ogen van de burgemeester zal leiden tot langere wachttijden. Zij wijst daarbij op de termijn van 12 weken die genoemd staat in artikel 7:10 Awb eerste lid. Dat is flauw, want in de praktijk wordt de reguliere behandeling doorgaans ook met zes weken verdaagd (artikel 7:10 derde lid Awb) waardoor die termijn ook 12 weken bedraagt. Doen alsof je de bezwaarmaker een dienst bewijst met een ambtelijke commissie in plaats van een onafhankelijke commissie met een beroep op de termijnen is op zijn zachtst gezegd opvallend.

Als het gaat om het herstellen van vertrouwen is die onafhankelijke commissie belangrijk. Bij bezwaarmakers leeft het beeld dat een ambtelijke commissie bestaat uit de twee juristen die gezamenlijk een kamer delen en af-en-aan de bezwaren op elkaars beslissingen beoordelen. Dat beeld is hardnekkig en kent ook een grondslag vanwege hoe in het verleden de ‘juridische kolom’ van de gemeente was ingericht (zeker op stadsdeelniveau). De praktijk is tegenwoordig genuanceerder, maar het gevoel van ‘de slager keurt het eigen vlees’ is nog steeds alom aanwezig.

De opmerking van de burgemeester dat het niet uitmaakt of het een onafhankelijke of ambtelijke commissie is want ‘het bestuur is altijd eindverantwoordelijk’ is staatsrechtelijk juist, maar in de praktijk zijn zeker de kleinere zaken gewoon gemandateerd en ligt de feitelijke verantwoordelijkheid in de ambtelijke organisatie die de eigen bezwaren beoordeelt.

De hoorzitting centraal stellen

De burgemeester komt met een ‘schappelijk alternatief’ om de ambtelijke commissie te behouden:

Mijn voorkeur gaat er dan ook eerder naar uit om de bezwaarprocedure te vereenvoudigen, te versnellen en minder juridisch te maken. De bestuurlijke verantwoordelijkheid en het horen van de burger dienen beter tot uitdrukking te komen. Tijdens de hoorzitting moet het verhaal van de bezwaarde en van de eventuele andere belanghebbenden centraal staan. In plaats van enkel de juistheid van de regels te toetsen, dient de gemeente haar beslissing te heroverwegen aan de hand van de eerdergenoemde uitgangspunten zoals procedurele rechtvaardigheid, dienstbaarheid, enz. Dit betekent wel dat de competenties bij de hoorders dienen te worden versterkt, bijvoorbeeld door speciale trainingen en collegiale intervisie, al dan niet multidisciplinair.

Aangezien het hier een principiële keuze betreft ga ik hierover graag met uw raad in gesprek en hoop ik tot een gezamenlijke keuze te komen

Dit roept des te meer vragen op waarom Halsema het toch tot een bezwaarprocedure wil laten komen in plaats van echt in te zetten op de informele aanpak. De bezwaarprocedure ‘dejuridiseren’ is zeker in Amsterdam een utopie, gezien de grote belangen die spelen bij met name kwesties in het ruimtelijk domein. Bij kwesties in het sociaal domein is het juist belangrijk om het niet tot een procedure te laten komen, juist door de inzet van de informele aanpak. Dan kan het bezwaar ingetrokken worden als op voorhand – bij geconstateerd onrecht – de bezwaarmaker al in gelijk gesteld wordt. Dan kan de bezwaarmaker de zes + zes weken van onzekerheid (en het hele gedoe rondom een hoorzitting) ook bespaard blijven.  

De informele aanpak gebruiken vereist eveneens een investering in de eigen mensen op het gebied opdoen van vaardigheden (met name mediation en gesprekstechnieken) en duidelijke afspraken maken welke werkwijze men intern hanteert. Niet elke jurist is geschikt voor deze aanpak omdat het andere (extra) vaardigheden vereist  Mijn vermoeden is dat bij dat laatste het probleem ligt. De informele aanpak werkt alleen als er (A) voldoende capaciteit is en (B) de interne werkschema’s erop afgesteld zijn. Dat vereist een investering die het volgen van een paar cursussen en het lezen van de BZK/VNG handreiking ver overstijgt. Ik kan mij goed voorstellen dat de gemeente daar huiverig voor is, zeker gezien de huidige arbeidsmarkt waar capabele gemeentejuristen (beroep en bezwaar) erg gewild zijn.

Het zou goed zijn als de burgemeester ook over dat soort aspecten eerlijk is. De raad wordt nu een academische notitie voorgeschoteld waar het lastig is om met de uitgangspunten oneens te zijn. Iedereen vindt procedurele rechtvaardigheid belangrijk. De achterliggende vraag is: kan de gemeente het organisatorisch aan of zijn er grotere budgetten nodig? Dat betekent dat er eventueel andere prioriteiten nodig zijn.

Principiële keuze

Komen we tot slot bij de opmerking van Halsema (richting de raad) dat het een ‘principiële keuze’ betreft. Voor nu is het even onduidelijk wat de burgemeester daarmee bedoelt. Is het een principiële keuze om af te zien van de informele aanpak plus onafhankelijke commissie en te kiezen voor de ambtelijke commissie, of ziet ze het als een principiële keuze om de informele hoorzitting centraler te stellen? Of gaat het stiekem om iets heel anders? Het is belangrijk dat de raad hier scherp op is.