Wel op een kieslijst maar niet in de gemeenteraad. Kan dat?

Ophef in Nederland. In diverse gemeenten geven lijsttrekkers van de lokale politieke partijen of afdelingen aan dat zij wel verkiesbaar zijn, maar als zij geen wethouder worden niet in de raad gaan zitten.

In de Trouw noemt Bart Zuidervaart dat om moedeloos van te worden. Hij meent dat “wie niet bereid is volksvertegenwoordiger te worden, niets op een kieslijst te zoeken heeft.” Staatsrechtelijk gezien ogenschijnlijk juist: waarom zou je jezelf kandidaat stellen voor een functie die je niet bereid bent in te vullen? Dat riekt naar kiezersbedrog. Zuidervaart spreekt ook van misbruik: “Het achterliggende probleem is dat de positie op de kieslijst wordt misbruikt als springplank naar de macht. Het is niet alleen staatsrechtelijk onzuiver, het devalueert het belang van de volksvertegenwoordiger. Je weet wel, het hoogste politieke ambt. Je zou het bijna vergeten.”

Interessant is de opmerking ‘springplank naar de macht’. Want de macht ligt toch bij de gemeenteraad? Zuidervaart noemt dat zelfs het hoogste politieke ambt. In de praktijk ligt dat anders. Toch wil men er wel voor verkozen worden. Dat heeft een staatsrechtelijke en culturele reden. 

Het belang van een aansprekend boegbeeld

Eerst de culturele redenen: In de Nederlandse politieke cultuur is het uitgangspunt dat de politiek leider van een partij (het boegbeeld) tevens de lijsttrekker is. Dit is de persoon die de standpunten van de partij uitdraagt en kiezers kunnen dan via de stembus aangeven of zij zich in die ideeën kunnen vinden.

In Nederland stemmen we staatsrechtelijk gezien op personen en niet op partijen, maar de praktijk is dat een stem op de lijsttrekker veelal beschouwd wordt als een stem op de partij. Op dit moment is er een wetsvoorstel (één stem, meer keus) in voorbereiding om deze praktijk ook in wetgeving vast te leggen. Kiezers kunnen dan ook op een partij stemmen in plaats van een persoon. 

Het is aan politieke partijen zelf om te beoordelen of het wenselijk is of hun leider een bestuurder of volksvertegenwoordiger is. Bekend is bijvoorbeeld dat de landelijke fractie van de ChristenUnie heeft afgesproken dat hun politiek leider in de Kamer blijft. Men kan ook redeneren dat een politiek leider het beleid dient uit te voeren waar de partij voorstander van is. Deugt de uitvoering niet, dan stemt men intern of tijdens de volgende verkiezingen deze leider weg.

Afgelopen verkiezing stond nadrukkelijk het leiderschap van premier Rutte centraal waarbij vooraf voor iedereen duidelijk was dat Rutte steun zocht voor zijn werk als minister van Algemene Zaken en niet als toekomstig VVD-Kamerlid. Dat resulteerde uiteindelijk in 1.988.651 stemmen voor de politiek leider en uiteindelijk ook voor het bestaan van Rutte-IV. Zijn er kiezers misleid nu Rutte dankzij hun stem op hem wederom premier is geworden? Dat lijkt mij niet.

Hoofdschap van de raad

Is de functie van raadslid dan zo ongeliefd dat mensen liever afscheid nemen dan deze te vervullen? Is raadslidmaatschap dan niet “het hoogste politieke ambt”? Dat valt flink te nuanceren. Om te beginnen is het raadslidmaatschap een verantwoordelijkheid apart. Het raadslidmaatschap is in tegenstelling tot een fulltime wethoudersfunctie geen hoofdberoep maar een nevenfunctie met een zeer hoge werkdruk (PDF).

Een voormalig wethouder zal een veeleisende andere bestuursfunctie ambiëren als het niet mogelijk is om in het college als wethouder door te gaan. Het is allesbehalve vanzelfsprekend dat die nieuwe functie gecombineerd kan worden met het raadslidmaatschap. Het is goed dat hier eerlijk over gecommuniceerd wordt naar kiezers voordat er verkiezingen zijn.

Het hoogste politieke ambt

Het raadslidmaatschap wordt gezien als ‘hoogste politieke ambt’ omdat op grond van de Grondwet (artikel 125 eerste lid) de raad aan het hoofd van de gemeente staat. Het hoogste bestuursorgaan dus. Een raadslid heeft een direct mandaat van de kiezer. 

Voor de wet dualisering (in 2002) was een wethouder als onderdeel van het college ook (verplicht) lid van de raad. Er was sprake van een monistisch bestuur. De Staatscommissie Elzinga oordeelde in 2000 onder meer dat de rol van de wethouders ‘ondoorzichtig’ was. Deze zou te dominant zijn binnen de fractie van zijn partij en binnen de gehele raad. De Wet dualisering gemeentebestuur was geboren en er kwam ‘ontvlechting’ van het raadslidmaatschap en het wethouderschap. Dat betekende dat een wethouder geen lid meer mocht zijn van de raad. Het college kreeg de leiding over de ambtelijke dienst en belangrijke autonome bestuursbevoegdheden (zie art 160 eerste lid Gemeentewet). Feitelijk kwam de macht bij het college en niet bij de raad te liggen.

Voor alle betrokkenen was het evident dat de wet dualisering het hoofdschap stevig uitholde. De Raad van State stelde in een gevraagd advies zelfs een grondwetswijziging voor als men wilde gaan dualiseren. Commissie Elzinga loste de kwestie op door hoofdschap te definiëren als “eindverantwoordelijkheid”. Wat dat juridisch allemaal precies betekent blijft tot op de dag van vandaag vaag. De Eerste en Tweede Kamer gingen daar uiteindelijk mee akkoord, maar bleven kritisch.

Bij de evaluatie van Hoofstuk 7 Grondwet in 2010 werd opgemerkt dat “de tijd zal moeten uitwijzen of dit hoofdschap gehandhaafd zal kunnen blijven.” Minister Plasterk (BZK) vond dat het prima kon zolang de omstandigheden verder ongewijzigd blijven. In zijn notitie over de aanstellingswijze (document) en positie van de burgemeester zag hij dat de raad daardoor ‘het laatste woord had’ als het ging om conflicten, verordeningen en de begroting. Zou de burgemeester direct verkozen worden (en een eigen mandaat krijgen) dan moet men het hoofdschap herzien. De burgemeester is dan voor zijn benoeming niet meer afhankelijk van de raad. 

Het is tekenend: de raad heeft het laatste woord omdat zij uiteindelijk bepalen wie de feitelijke macht heeft. De raad als opdrachtgever. 

De raad kan besluiten de feitelijke macht toe te kennen uit leden uit haar midden. Dat gebeurt in de praktijk ook. De raad oefent geen macht uit, maar bepaalt wie de macht heeft. 

Dogmatisch vasthouden aan het idee dat een raadslid de uiteindelijke macht bezit omdat het zo in de Grondwet staat (soort van..) en niet de wethouder doet het goed op tentamens staatsrecht maar.. is niet geheel de waarheid. Verkiezingen worden in belangrijke mate  gehouden om te bepalen hoe de (werkelijke) macht verdeeld wordt over degene die daar aanspraak op wensen te maken. Ook als de macht bij een ander bestuursorgaan ligt dan waar de verkiezingen voor zijn uitgeschreven.

Politiek oordeel

Een wethouder die als politiek leider een oordeel wenst van de kiezer over zijn of haar beleid is dus gedwongen om zich als volksvertegenwoordiger kandidaat te stellen. Als de kiezer massaal op hem of haar stemt en de politiek leider het lukt om in het college te komen is deze ook weer raadslid af. De wet verbiedt de wethouder om ook zitting te nemen in de raad. Is er dan sprake van misbruik of kiezersbedrog? De kiezers zullen zeer waarschijnlijk tevreden zijn met het resultaat.

Maar wat als het de politiek leider (wethouder) niet lukt om na de verkiezingen een positie te verwerven in het college? Dus als het nieuwbakken raadslid naast de macht grijpt? Is het dan kiezersbedrog om eveneens af te zien van het raadlidmaatschap? In de beeldvorming wellicht. Ook op dat punt is een (politieke) praktijk ontstaan:

• De voormalig wethouder blijft nog even aan als raadslid terwijl deze op zoek gaat naar een nieuwe (bestuurlijke) functie buiten de politiek. Na het accepteren van een nieuwe voltijdsfunctie als bestuurder o.i.d dient hij/zij ontslag in ‘omdat de nieuwe uitdaging niet te combineren valt met een veeleisende functie als raadslid’. De wethouder wordt bedankt voor zijn of haar inzet en krijgt een lintje als deze lang actief is geweest in de lokale politiek.
• De voormalig wethouder trekt zijn/haar ‘conclusies’ naar aanleiding van de verkiezingsuitslag of het resultaat van de formatie. Zegt iets als “de kiezer heeft gesproken, mijn beleid kan niet op voldoende draagvlak rekenen” en treedt af om “plaats te maken voor een nieuwe generatie”. Eveneens kan er een lintje uitgereikt worden als bedankje.

In beide gevallen neemt de voormalig wethouder ook geen zitting meer in de raad, maar kan deze bij vertrek op groot applaus rekenen. Had de wethouder dit vooraf kenbaar gemaakt, dan was er opmerkelijk genoeg boegeroep geweest.