Het regeerakkoord en het decentraal bestuur: nieuw elan?

Het regeerakkoord is daar! Na de kritiek op de dichtgetimmerde regeerakkoorden van Rutte II en III is het (ondanks de 50 pagina’s) een akkoord op hoofdlijnen geworden en in ‘gesprek met de Tweede Kamer’ zal de nadere invulling plaatsvinden.

Wat betekent dit voor het Nederlandse decentraal bestuur? Daar staan al in het eerste hoofdstuk enkele afspraken over:

De VNG reageert geschrokken op het akkoord en voorzitter Jan van Zanen spreekt van een ‘valse start’:  “Gemeenten maken zich grote zorgen over een aantal afspraken die de coalitiepartijen in het akkoord hebben gemaakt en die leiden tot de kwalificatie dat sprake is van een valse start van het nieuwe kabinet. Een valse start die zich bovendien niet verhoudt tot het noodzakelijke nieuwe elan in de bestuurscultuur en de interbestuurlijke verhoudingen.”

Het venijn zit hem in de opschalingskorting en de financiering voor jeugdzorg. Het kabinet is voornemens om ‘de oploop’ van de opschalingskorting te pauzeren, maar deze korting niet af te schaffen. Tegelijkertijd stelt het kabinet in het akkoord ‘in lijn’ met de commissie van wijzen ‘additionele financiering’ voor de jeugdzorg beschikbaar te stellen, in de financiële paragraaf wordt duidelijk dat ‘in lijn met’ niet hetzelfde is als ‘’overnemen”. Op een gegeven moment zal er bezuinigd worden op de gelden voor de jeugdzorg. Een vraagstuk dat al geruime tijd de ‘interbestuurlijke verhoudingen’ tussen gemeenten en het Rijk flink hebben verzuurd.

De “Commissie van Wijzen” is een arbitragecommissie die ingeschakeld is door de VNG om een oordeel te vellen over (het gebrek aan) financiering binnen de jeugdzorg. Gemeenten vinden dat het Rijk te weinig geld beschikbaar stelt en de commissie is daarin meegegaan. Verantwoordelijk staatssecretaris Blokhuis noemde in zijn Kamerbrief het oordeel van deze commissie ‘zwaarwegend’ en zei toe dat het meegenomen zou worden in de formatieonderhandelingen van het nieuwe kabinet. Het zwaarwegend advies is dus maar in beperkte zin overgenomen. 

Is er met deze ‘valse start’ geen hoop meer voor ‘nieuw elan’? De andere punten in het akkoord lijken dat wel nog te kunnen bieden. 

Vergroten van het belastinggebied

Het hete hangijzer dat hoort bij bovenstaande kritiekpunten is de huidige financieringssystematiek van het Rijk voor gemeenten. Rutte IV zegt toe werk te maken van een” stabiele financieringssystematiek” voor gemeenten na 2025. In een recent maar hard advies van de Raad voor Openbaar Bestuur (ROB) (NRC) werd al gewaarschuwd als het komend kabinet geen ‘fundamentele keuzes’ zou maken in de wijze hoe gemeenten aan hun geld komen voor hun autonome en medebewind taken dit grote gevolgen gaat hebben voor de kwaliteit van het decentraal bestuur.  Belangrijk punt: het Rijk staat er voor open om het belastinggebied van gemeenten te vergroten. Vorig jaar publiceerde een ambtelijke werkgroep al de nota “herziening gemeentelijk belastinggebied’. Hoogstwaarschijnlijk worden enkele van de daar gedane voorstellen omgezet in een nieuw fiscaalstelsel. Opvallend is de opmerking dat alternatieven voor de (gehate) OZB in de beschouwing betrokken worden. In de ambtelijke nota is alleen sprake van een verbreding. Bij een alternatief kan gedacht worden aan een ‘grondbelasting’ in plaats van de OZB. Dat zou de stagnerende bouwmarkt volgens deskundigen een zwengel kunnen geven.

Positie lokaal bestuur

Het kabinet wil zich ‘bezinnen’ op de positie van het lokale bestuur en die van de burgemeester daarbinnen in. Dit is de meest cryptische ‘afspraak’ die in het regeerakkoord staat en het doet de vraag rijzen wat het nut hiervan is om dit in deze vorm op te nemen.

Opmerkelijk is dat volgens het #coalitieakkoord de positie van het lokaal bestuur toekomstbestendig wordt gemaakt én dat het kabinet meer gebruik wil maken van de mogelijkheid een aanwijzing te geven aan medeoverheden. Er lijkt iets te gaan veranderen, maar wat?

— Marcel Boogers (@marcelboogers) December 15, 2021

Hoogleraar Innovatie en Regionaal Bestuur stelt de vraag: er lijkt iets te veranderen maar wat?

Persoonlijk denk ik dat de afspraak om vaker aanwijzingen te geven los gezien moet worden van een toekomstige stelselwijziging. De Kamer heeft (via moties) het kabinet vaker opgeroepen om aanwijzingen te geven maar het kabinet legt dit – met oog op de lokale autonomie – naast zich neer:

De woningnood is hoog in NL en Utrecht wil geen 25.000 woningen bouwen in Rijnenburg.

De motie Rijnenburg is aangenomen om Utrecht een aanwijzing te geven, maar de minister wil hem niet uitvoeren? Ik zal haar maandag opdragen hem gewoon uit te voeren! https://t.co/FDqLGgf9BF

— Daniel Koerhuis (@danielkoerhuis) February 5, 2021

Daar zal in Rutte-IV mogelijk dus verandering inkomen, zeker als het gaat om woningbouw.

De stelselwijziging waar het kabinet op zint zal mogelijk toezien op de herziening die al in Rutte-II in gang is gezet door toenmalig minister Plasterk (BZK) en onder meer geïnitieerd werd door Kamerlid Schouw (D66). Deze D66’er loosde in 2013 een initiatiefvoorstel door de Kamers heen om artikel 131 Grondwet te wijzigingen en de kroonbenoeming uit de grondwet te halen. Onder Rutte-III is in 2018 het voorstel ook in tweede lezing aangenomen.

De deconstitiutonalisering was ‘nadrukkelijk bedoeld’ om de weg te openen naar een gekozen burgemeester. In het regeerakkoord is er ogenschijnlijk ‘nadrukkelijk’ voor gekozen om dat resultaat niet op te nemen in de afspraken. Persoonlijk lijkt mij dat ook onwenselijk: de gekozen burgemeester kan alleen ingevoerd worden als het volledige bestuurlijke stelsel herzien wordt. De Grondwet stelt dat het hoofdschap van de gemeente bij de volksvertegenwoordiging ligt (de gemeenteraad). Een tweede direct door het volk gekozen orgaan binnen het gemeentebestuur kan tot een legitimiteitsvraagstuk leiden. Wiens wil is werkelijk wet als het tot een conflict komt? En waar kan een burgemeester beleid op maken? Allerlei fundamentele vragen waar de Kamer niet zomaar overheen kan stappen.

Reflectie 

Wat bovenstaande punten met elkaar gemeen hebben is dat er in de onderhandelingen nog geen spijkers met koppen zijn geslagen maar dat alle mogelijkheden nog op tafel liggen. Dit is precies het ‘nieuwe elan’ dat door het kabinet beloofd werd. Een politieke partij (laten we deze D66 noemen) had kunnen afdwingen dat de OZB behouden zou blijven en dat de gekozen burgemeester wordt ingevoerd. Dat is nadrukkelijk niet gebeurd. Het is echt aan de Kamer om met elkaar het debat te gaan voeren over hoe de maatschappelijke opgaven op lokaal niveau opgepakt gaan worden. 

Conclusie

Na het lezen van het regeerakkoord overheerst de onvrede en onduidelijkheid bij gemeenten en andere belangstellenden in het binnenland bestuur. Dat is begrijpelijk: in het regeerakkoord staan niet de gewenste toezeggingen en de hete aardappel wordt conform het motto ‘vooruitkijken naar de toekomst’ ook vakkundig verder de toekomst ingeschoven.

Tegelijkertijd bieden de summiere afspraken wel een houvast voor de Kamer om met de gemeenten in discussie te gaan en enkele fundamentele afspraken en wijzigingen te maken. Juist omdat de gewenste resultaten nog niet in het coalitieakkoord beklonken zijn is er nog veel mogelijk. De nieuwe en gewenste bestuurscultuur kan daarmee vorm krijgen. Het is aan het kabinet en de Kamer gezamenlijk om daar invulling aan te geven.