Democratie in Actie: is het lokale bestuur gered?

In 2018 startte minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties (BZK) Ollongren het samenwerkingsprogramma Democratie in Actie (DIA) (Kamerbrief PDF). Tot 2022 werd er een innovatiebudget beschikbaar gesteld van 11 miljoen euro om te investeren in de lokale democratie. De plannen werden toentertijd feestelijk gepresenteerd op “de dag van de lokale democratie” waar ook aangekondigd werd dat er een heus ‘democratiefestival’ zou komen.

Het festival kon een jaar later al op een boel kritiek rekenen. Er nauwelijks belangstelling en het festival in Nijmegen flopte. Een festival over politiek en democratie: wie wil daar nou heen? Vroeg ook de Trouw zich vertwijfeld af. Gisteren is bekend geworden dat het festival in de toekomst in een andere vorm doorgaat.

De moeite die BZK deed om het belang van de democratie onder de aandacht te brengen bij een groep die daar ogenschijnlijk niet op zit te wachten kwam niet uit de lucht vallen. Als trouw bezoeker van congressen en bijeenkomsten als ‘de dag van de lokale democratie’ heb ik talloze sessies bijgewoond waar betoogd werd dat de (lokale) democratie in crisis is. Wie kijkt naar de dalende opkomstcijfers bij gemeenteraadsverkiezingen en de moeite die partijen moeten om kandidaten te vinden kan zich daar een voorstelling bij maken. Maar gaat het echt zo slecht met de democratie in Nederland? En zo ja, is het de minister het met het samenwerkingsprogramma gelukt om het tij te keren?

Essay bundel

Die vragen – en nog veel meer – staan centraal in de bundels “bouwstenen in de lokale democratie” (PDF) en “impuls voor een sterke lokale democratie”. In de laatste bundel nuanceert de bestuurskundige Van Ostaaijen de crisis waarin het lokale bestuur in zou verkeren. De Nederlander vertrouwt de lokale democratie en instituties maar is er simpelweg niet geïnteresseerd in. Hij concludeert het eerste deel van zijn essay met een positieve noot:

Alle oordelen samenvattend, verkeert de lokale democratie niet zozeer in grote crisis, maar kent wel de nodige opgaven. Enerzijds is de tevredenheid van inwoners met het lokaal bestuur en de lokale democratie groot. De vertrouwenscijfers en cijfers voor dienstverlening zijn goed. En in tegenstelling tot sommige Europese landen met een in grote mate ceremonieel bestuur, stelt het lokaal bestuur in Nederland echt iets voor.

Het openbaar bestuur zou volgens Ostaaijen nog beter kunnen functioneren als bewoners meer interesse zouden hebben in het lokale bestuur.

Het programma richtte zich volgens Ostaaijen in de praktijk niet op de bewoners, maar voornamelijk op lokale politici, bestuurders en ambtenaren. Er werd met de activiteiten (o.a trainingen en workshops) ingezet op gedragsverandering bij deze doelgroep. Volgens Ostaaijen is de focus op houding en gedrag van betrokkenen een meer verstandige weg dan het inzetten op structuurveranderingen.  Ostaaijen constateert in zijn essay op pagina 15 dat de vraag of er resultaten zijn behaald “niet eenvoudig te beantwoorden is”. De opbrengst van het programma zitten volgens Ostaaijen in reflecties van bestuurders en ambtenaren. Waarvan hij er twee aanhaalt:

Burgemeester Röell (Baarn) geeft na de Workshop Versterken aan: “De workshop heeft er voor ons in geresulteerd dat we de frequentie van ons overleg hebben opgevoerd. Van een keer per maand zijn we naar een keer per week gegaan, en op dit moment komen we met de nieuwe driehoek elke twee weken bij elkaar. Daarnaast zijn we gaan werken aan de strategische agenda voor de driehoek, waar we punten hebben benoemd waar we mee aan de gang wilden (…) Het helpt als je frequenter met elkaar over dat soort dingen spreekt. Het levert meer begrip op voor elkaars positie.

En

Burgemeester Haan geeft als resultaat van de Quick Scan Lokale Democratie in zijn gemeente: “Het klinkt niet spectaculair, maar wij zijn begonnen met het eens per twee weken verslag doen van de besprekingen in de gemeenteraad in het huis-aan-huis blad met een column ‘debat op dinsdag’ (…) Ook heeft het geleid tot een goed gesprek aan de hand van de enquêteresultaten met het over en weer wisselen van beelden over de samenwerking tussen apparaat, griffie, college en raad. Ik ben daar heel blij mee.

De belangrijkste resultaten zijn dus te vinden in het gegeven dat lokale ambtenaren en bestuurders meer zijn gaan vergaderen. Deze constatering roept enige vragen bij mij op. Als gediplomeerd vergadertijger vind ik vergaderen heel belangrijk, maar het was mij nog niet bekend dat het schrijnende gebrek aan vergaderingen de werkelijke grote opgave was op lokaal niveau. Zijn wij echt de goede weg ingeslagen?

De positie van de gemeenteraad

Ook bijzonder hoogleraar Lokaal en regionaal bestuur Klaartje Peters valt in haar essay het gebrek aan meetbare effectiviteit op. Zij vindt de vraag stellen wat het heeft opgeleverd niet flauw: het programma zelf heeft doelen gesteld, dus dan moet ook gemeten kunnen worden of die worden gehaald. Publiek geld moet volgens haar effectief worden besteed, en een minimumvoorwaarde is dat je vooraf nadenkt over effectmeting. Raadsleden hebben volgens haar veelvuldig gebruikt gemaakt van de trainingen en workshops – ik ook trouwens – maar hoeveel dat oplevert is niet duidelijk.

Peters wijst op een ander probleem: de (verzwakte) positie van de gemeenteraad. Hoe het precies is gesteld met deze positie is volgens haar wel een hele grote vraag, maar op een aantal aspecten kan Peters vaststellen dat de tekenen niet gunstig zijn. De balans tussen college – raad begint scheef te lopen, corona heeft de raad een extra duw gegeven en  informatiepositie van de raad is binnen het sociaal domein zwak.

Peters noemt dat de raad zelf verantwoordelijk is voor een sterkere positie. Individuele raadsleden moeten een betere informatiepositie afdwingen bij het college en kunnen daarvoor gebruik maken van de vele professionele ondersteuning die er bestaat waar DIA ook een bijdrage aan deed. Maar is het gebrek aan ondersteuning het probleem? Peters noemt dat deelname aan instrumenten van DIA zoals de Quickscan lokale democratie en ondersteuning voor de driehoek geldt dat alle partijen binnen het lokale bestuur (college, raad en ambtelijke organisatie) dan open moet staan voor deze ondersteuning. Als de verhoudingen verzuurd zijn, komt er in de praktijk weinig van de grond.  Volgens Peters is de vraag of de minister van BZK bij het versterken van de positie van de volksvertegenwoordiging op lokaal niveau volledig op de goede wil van alle partijen in de lokale setting moet willen leunen.

Reflectie

De essays bevatten niet alleen maar kanttekeningen op de ambitie om via een programma te investeren in de lokale democratie, maar stemmen door de kanttekeningen wel tot nadenken. 

Als dalende opkomstcijfers bij de gemeenteraadsverkiezingen het teken zijn dat de lokale democratie in een grote crisis verkeert dan hebben wij inderdaad een probleem. Komende 16 maart is de kans groot dat de opkomst weer een procentpunt lager zal zijn dan de vorige keer. Een jaarlijks democratiefestival zal die trend niet doen keren.

Vanuit het perspectief van legitimiteit is zijn de opkomstcijfers problematisch. Spreekt de raad echt namens alle bewoners (zoals de gemeentewet bepaalt) als maar de helft van de stemgerechtigden komt opdagen? Juist nu de positie van de raad verzwakt is ten aanzien van het college en allerlei vormen van burgerparticipatie is die vraag relevant. Niet omdat het percentage omhoog moet, maar omdat de raad duidelijker moet maken namens wie zij spreken: de bewoners van de gemeente. 

Het lokaal bestuur doet er toe. De meerderheid van Nederlanders vertrouwt dat de gemeente het werk doet. Toch zijn voor de meeste Nederlanders de gemeenteraadsverkiezingen wat politicologen een zogenaamde ‘b-verkiezing’ noemen. De reden is eenvoudig zo blijkt uit onderzoek: de meeste Nederlanders voelen zich sterk verbonden met Nederland (82%) en minder met hun gemeente (57%). (PDF).  Bewoners houden uiteindelijk de nationale overheid het meest verantwoordelijk voor overheidsbeleid, ook als de taakstelling formeel overgedragen is aan de gemeente.

Mijns inziens ligt de werkelijke opgave elders: er verandert binnen gemeenteland op razend tempo veel. Samenwerkingsverbanden, decentralisaties en de Omgevingswet zijn de meest in de oog springende ontwikkelingen. Gemeenten hebben en krijgen veel te zeggen. De kwaliteit van de fysieke en sociale leefomgeving wordt in belangrijke mate bepaald op lokaal niveau en vereist een kwalitatief sterk openbaar bestuur. Niet het omhoog krikken van het opkomstpercentage met een procentpunt of experiment #54543 met bewonersparticipatie is het doel, maar de representatieve democratie de instrumenten geven waarmee men het werk kan doen. 

De keuze van DIA om te investeren in aanbod voor raadsleden valt goed te begrijpen. De doelstellingen die daarbij horen moeten alleen wel scherper worden geformuleerd en passen bij de werkelijke opgave. Een ‘vitale democratische gemeenschap’ bereik je niet met het inlassen van extra overleggen tussen bestuurders en workshops. De doelstellingen kleiner en concreter maken helpt mogelijk wel.

Conclusie

Zolang de opkomstcijfers dalen zal de komende minister van BZK ongetwijfeld een nieuw programma als DiA willen inrichten. Voor (toekomstige) raadsleden lijkt mij dat heel belangrijk. Voor de minister ligt er wel een opgave om het programma veel scherper af te bakenen en de doelen minder ruim op te zetten. De kanttekeningen die Ostaijen en Peters plaatsen zijn terecht: allerlei activiteiten organiseren zonder duidelijk meetbaar kader is een slag in de lucht doen. Het doel kan geraakt worden maar wij weten het niet.  

Lokale bestuurders houden van vergaderen. Er wordt ook veel vergaderd. Cultuur- en gedragsveranderingen bewerkstelligen door nog meer vergaderingen in te voeren zou kunnen (niet mijn expertise), maar kan ook een ander effect hebben: de huidige vergadercultuur wordt nog meer versterkt. Raadsleden met volle agenda’s moeten nog meer met iedereen de dialoog aangaan en komen dan nog minder toe tot hun kaderstellende en controlerende kerntaken. Terwijl die met alle veranderingen juist belangrijker zijn dan ooit. Een programma opzetten dat de deze kerntaken versterkt zou een goede eerste zet zijn van de toekomstige minister.