Stadsdeelreferenda in Amsterdam: het wordt lastig

Gemeente Amsterdam kondigde in maart al aan met een nieuwe referendum verordening te komen. Met deze nieuwe verordening worden de drempels om een referendum te organiseren flink verlaagd, ook worden de onderwerpen waar een referendum over mag gaan uitgebreid.  Sinds deze week ligt het concept ter inspraak voor en kunnen Amsterdammers hun mening geven. 

Zoals in Het Parool treffend wordt omschreven heeft Amsterdam een haat-liefde verhouding met referenda. Hoge drempels moesten het gebruik ervan afschrikken. De nieuwe verordening moet daar nu weer verandering in gaan brengen.

Het gemeentebestuur heeft aan de stadsdelen gevraagd om advies te geven over één element van de nieuwe verordening; de opname van het stadsdeelreferendum. In een kritisch advies stipt Wim Voermans als voorzitter van de Referendumcommissie Gemeente Amsterdam enkele knelpunten aan. In dit artikel een korte beschouwing van de meest in het oog springende problemen.

Het stadsdeelreferendum

Het zogenaamde stadsdeelreferendum wordt geregeld in artikel 27 van de verordening:

In 2014 moest het “Elandgrachtreferendum” een slepende kwestie tussen de buurt en stadsdeel Centrum beslechten. Het veel besproken referendum leidde toen tot een aantal fundamentele vragen: moet een heel stadsdeel meestemmen over een herinrichting die slechts één straat beslaat? Waarom mochten bewoners van de Nieuwmarkt en de Plantagebuurt wel meestemmen, maar die van de Helmers- en Da Costabuurt niet ? Het antwoord op beide vragen lag niet verscholen in het zo gericht mogelijk inzetten van het instrument, maar in de beperkingen die toen al voor stadsdeelreferenda golden.

Voor de wijziging van het bestuurlijk stelsel in 2014 en 2018 beschikten afzonderlijke deelgemeenten over een eigen referendumverordening waarin de ‘spelregels’ vermeld stonden. Logischerwijs beperkten die regels zich alleen tot het eigen stadsdeel en mochten alle bewoners meestemmen. 

In 2014 stemde ik – als toenmalig bewoner van Amsterdam Centrum – ook voor het Elandgrachtreferendum terwijl ik aan de andere kant van het stadsdeel woonde.  Ik heb toen ook met nodige verbazing gevolgd hoe het stadsdeelbestuur met de kwestie omging. Het was niet moeilijk om een grote meerderheid van bewoners – die geen beeld hadden van het conflict – te overtuigen om in te stemmen met de voorgestelde herinrichting. 

Al met al een grote verspilling van tijd en middelen. Een referendum organiseren is niet gratis. Een referendum op stadsdeelniveau kost gemiddeld €233.000 per stadsdeel en op wijk- en buurtniveau ongeveer 2€ euro per inwoner. 

Noodzaak voor stadsdeelreferenda

Veel kwesties waar men een referendum over wil houden zijn vaak hyperlokaal. De buurt die in verzet komt tegen ingrijpende uitbreidingsplannen of – tegenwoordig actueel – het voorstel om van het gas af te gaan. 

De Amsterdamse SP reageerde verheugd op het nieuws van de nieuwe verordening voorgesteld door wethouder Groot-Wassink. Zij pleiten al langer voor buurtreferenda en zij zagen hun ‘vurige wens’  hiermee in vervulling gaan: 

Erik Flentge: “De SP vecht al jaren voor een uitbreiding van de referendumregels. Vooral de mogelijkheid een buurtreferendum te houden is ons erg lief. Het moet namelijk mogelijk zijn om belangrijke onderwerpen die alleen van invloed zijn voor een buurt via een referendum te beslissen. Wij willen deze vormen van directe democratie verder uitbreiden. Want Amsterdammers willen meer democratie, minder politiek.”

Het enige maar toch best grote probleem: de voorgestelde verordening biedt helemaal geen mogelijkheid tot het houden van referenda voor alleen de buurt. Hoewel in de communicatie (ook richting de raad) hier wel zo over gesproken wordt. De commissie adviseert het volgende: 

In artikel 27 van de nieuwe verordening wordt bepaald dat een referendum eventueel gehouden kan worden in slechts een of enkele stadsdelen. Het lijkt de commissie van belang om het begrip ‘stadsdeel’ ook op te nemen bij de definities in artikel 1. Dit om latere, moeizame politieke discussies te voorkomen. Dit is te meer van belang omdat in de Voordracht voor de raadsvergadering wordt gesproken over ‘buurt of stadsdelen’.

Voermans c.s adviseert het volgende over het stadsdeelreferendum: 

Artikel 27: Stadsdeelreferenda
De commissie begrijpt goed de bedoeling van en behoefte aan stadsdeelreferenda, maar vraagt wel aandacht voor de complexiteit van de organisatie ervan. Is het wel goed mogelijk onderwerpen en delen van de stad voldoende af te bakenen? Sommige onderwerpen kunnen wellicht op het eerste gezicht betrekking hebben op een stadsdeel maar tegelijkertijd (financiële) ramificaties hebben voor de hele stad Zou deze bevoegdheid tot stadsdeelraadreferenda niet beperkt moeten blijven tot onderwerpen waartoe de stadsdeelraden bevoegd zijn, om zo te voorkomen dat de beslissing tot het organiseren van een stadsdeelraadreferendum niet een willekeurige wordt? En is het niet wat. bijzonder dat de raad alleen advies inwint bij de initiatief- en referendumcommissie inwint over de vraag of een referendum een aangelegenheid voor een of enkele stadsdelen is. Moeten daarbij de stadsdeelraden ook niet bij de advisering worden betrokken?

Ingewikkeld is dat de referendumcommissie in de kennelijke veronderstelling leeft dat Amsterdam nog steeds beschikt over de stadsdeelraden die al in 2014 zijn afgeschaft. Waarschijnlijk omdat deze term nog gebruikt wordt in de oude verordening. In het huidige bestuurlijke stelsel beschikken stadsdeelcommissies niet over eigen bevoegdheden en nemen Dagelijks Besturen de meeste besluiten namens het college. Dat maakt de voorgestelde beperking een hele ingewikkelde. 

De opmerking dat het bijzonder is dat de raad alleen advies inwint bij de initiatief- en referendumcommissie is wel zeer terecht. Zeker als men bedenkt dat de voornaamste taak van de stadsdeelcommissies is om advies uit te brengen over wat er leeft en speelt in het stadsdeel.

Het valt op dat in de nieuwe verordening de stadsdeelbesturen helemaal geen rol spelen. Mogelijk is de gemeenteraad en de wethouder het bestaan van de stadsdelen vergeten. 

Stadsdeelreferendum versus buurtreferendum

Hoe zit het nou met die niet bestaande buurtreferenda? In het verleden – van voor de stelselwijziging – konden stadsdelen wel op buurtniveau een referendum uitschrijven. Die door hoge opkomstdrempels vaak mislukten.

Na het afschaffen van deelgemeenten in 2014 stelden de SP en GroenLinks (Groot-Wassink, de huidige wethouder democratisering) voor om buurtreferenda weer mogelijk te maken. Onder meer vanwege de hoge kosten ging dat niet door. Het voorstel werd gelijktijdig met de wijziging van het bestuurlijk stelsel in stemming gebracht.

D66 en GroenLinks hebben in de gemeenteraad nog een andere oplossing bedacht: “een een gezaghebbende draagvlakpeiling komen waarbij het college zich van te voren bindt aan de uitslag: de facto een buurtreferendum.” Voor dergelijke draagvlakpeilingen is geen (referendum)verordening nodig. Tegelijkertijd is het wel belangrijk dat ‘spelregels’ ervoor vastgelegd worden. Dit buurtreferendum wordt nu gebruikt om een probleem van de gemeenteraad (over de al toegezegde aanleg van een parkeergarage) op te lossen en niet omdat de Amsterdammer zich geroepen voelt zich hierover uit te spreken. Het referendum wordt daarmee een tool van de politiek. Lijkt mij dat de SP zich daar tegen gaat verzetten. 

Het instrument buurtreferendum komt in de handen van de raad niet lekker uit de verf. Verstandig zou zijn om budget daarvoor onder te brengen bij stadsdelen die dan ‘gezaghebbende draagvlakpeilingen’ kunnen organiseren. In West is daar al meegewerkt.

Conclusie

Het huidige artikel 27 is moeilijk te begrijpen. Wat wil de raad hiermee mogelijk maken? De stadsdelen als geografische afbakening van een gebied zijn vrij arbitrair. De noodzaak om deze aan te houden is er niet: een plan wordt nu betaald door de hele stad en niet meer door alleen een stadsdeel. Het afbakenen van het stemgerechtigde gebied (bijvoorbeeld bij een herinrichting) kan dan veel en veel gerichter gebeuren. 

Als de gemeenteraad in meerderheid de wens heeft buurtreferenda mogelijk te maken moet men afstappen van het huidige artikel voor stadsdeelreferenda dat zoiets niet regelt. Als men referenda op stadsdeelniveau wenselijk acht moet men dat koppelen aan de inrichting van het bestuurlijk stelsel en de bestuurscommissie op stadsdeelniveau de mogelijkheid bieden om deze uit te schrijven. 

Als men een buurtreferendum mogelijk wil maken via ‘de gezaghebbende draagvlakpeiling’ moet men daar een kader voor ontwikkelen zodat Amsterdammers weten wanneer ze daar een beroep op kunnen doen. De huidige ’top-down’ benadering levert niet meer democratie op, maar wel heel veel meer politiek.  

Al met al neemt de voorgestelde verordening drempels weg om referenda makkelijker te maken. Op stedelijk niveau kan dat leiden tot nieuwe referenda, maar op stadsdeelniveau lijkt de verordening voornamelijk nieuwe problemen te creëren.