Artikel 22 Grondwet: geen plicht maar een aansporing

In een recent interview met FTM merkt de nieuwbakken voorzitter van de Woonbond op: “in de grondwet staat dat de overheid verplicht is om voor iedereen woonruimte te verzorgen.” Een opvatting die men vaker hoort onder socialistische politici en activisten. Er wordt in politiek Den Haag inmiddels zelfs gesproken over een heuse “minister van Wonen” die daar over gaat. 

Maar staat dit echt in de Grondwet? Moet er een minister van of voor Wonen in het leven geroepen worden? Betekent dit dan dat wij een passende woning bij de overheid kunnen opeisen? En zo nee, wat staat er dan wel?

De Grondwet

In artikel 22 van de Grondwet zijn verschillende zogenaamde ‘sociale grondrechten’ opgenomen. Het tweede lid luidt: Bevordering van voldoende woongelegenheid is voorwerp van zorg der overheid.

Deze opdracht van de grondwetgever aan de overheid behelst een zogenaamde ‘instructienorm’. Het gaat niet om een recht dat bij de rechter afgedwongen kan worden. De formulering is door de grondwetgever bewust breed gehouden. Uit de toelichting van de regering op het tweede lid weten we dat het gaat om een ‘kwantitatieve en kwalitatieve’ taak. De rechter formuleerde dat in 2008 als volgt: deze bepaling [artikel 22 tweede lid] [kent] geen rechtens afdwingbare verplichting, maar behelst deze slechts een aansporing aan het adres van diezelfde overheid om te zorgen voor kwalitatief en kwantitatief voldoende woonruimte.” De rechter noemt het dus nadrukkelijk een ‘aansporing’.

De betrekkelijke waarde van sociale grondrechten

In 2002 betoogde staatsrechtjurist Besselink al dat de sociale grondrechten in onze grondwet slechts ‘een betrekkelijke waarde’ hebben. De sociale grondrechtbepalingen formuleren, volgens Besselink, publieke taakstellingen voor de overheid. De overheid kan zich niet met alle onderwerpen bemoeien en het takenpakket moet daarom afgebakend worden. Waarbij in de Grondwet zelfs maar enkele van deze taken genoemd staan. Een ‘publieke taak’ is een taak die een bestuursorgaan uitvoert voor de behartiging van een publiek of algemeen belang. De betrekkelijkheid van de sociale grondrechten vloeit onder meer voort uit dat ze wel bepalen dat de overheid iets moet doen, maar niet welke overheid wat moet doen. De opdracht is daarmee vrijblijvend. Het is aan de politiek om daar een geschikte invulling aan te geven. Een ministerie voor wonen is dus geen vereiste.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) introduceerde in 2000 het begrip publiek belang en gaf daarmee aan dat de overheid zich maatschappelijke belangen pas dan hoeft aan te trekken, wanneer de markt of de samenleving daarin niet op een bevredigende wijze voorziet. De overheid is niet de enige actor die actief is binnen het publieke domein. Ook niet-statelijke actoren als bedrijven en woningbouwcorporaties kunnen op basis van commerciële of maatschappelijke motieven voorzien in het publiek belang.

Concurrentie binnen het publieke domein

Besselink stipt aan dat wat voor partijen als een privaat belang gezien kan worden, voor de overheid een publiek belang is. Een privaat bedrijf dat studenten huisvesting biedt doet dat op grond van de drang naar pecunia (geld) en niet op grond van caritas (deugd). Vanuit de perceptie van de overheid maakt dat niet uit als dit leidt tot voldoende kwalitatieve huisvestiging voor een specifieke doelgroep. De spanning tussen het publieke en private is een constante in het politieke discours. De overheid heeft als taak de belangen in het publieke domein te beschermen, maar hoeft niet het publieke domein over te nemen. 

Wettelijke grondslag

De overheid moet via beleid wel bevorderen dat er voldoende woongelegenheid is maar hoeft dat niet zelf te regelen. Artikel 22 Grondwet biedt in het bijzonder de juridische grondslag voor de Woningwet en de Huisvestigingswet. Waarbij opgemerkt moet worden dat de eerste Woningwet al uit 1901 stamt, lang voordat de grondwetgever de overheid opdracht gaf. De Huisvestingswet biedt gemeenten de mogelijkheid om in een huisvestingsverordening regels vast te leggen over de toewijzing van huurwoningen en over het bepalen van de urgentievolgorde voor woningzoekenden. Voor het stellen van regels op basis van de Huisvestingswet is schaarste op (delen van) de woningmarkt het uitgangspunt.

De Woningwet regelt – met in het bijzonder artikel 19 – het bestaan van onder meer de woningbouwcorporaties. In de wet “toegelaten instellingen” genoemd. Eerdere versies van de Woningwet hadden als doel om de centrale rol van de overheid te bevorderen. De meest recente (die uit 2015) heeft juist het tegenovergestelde: er moet meer ruimte geboden worden aan private marktpartijen.

Volgens het ABF Research is er in Nederland een woningtekort van meer dan 300 duizend woningen. Dat is het aantal huishoudens dat noodgedwongen geen eigen woning heeft. Ze wonen bijvoorbeeld samen met een ander huishouden. Dan gaat het bijvoorbeeld om mensen boven de 25 die nog een woning delen met huisgenoten of bij hun ouders wonen. Ook mensen die antikraak wonen in bijvoorbeeld kantoorpanden worden meegeteld. (Bron: NOS bericht)

Woningtekort

In Nederland bestaat er volgens de officiële cijfers een woningtekort. Woningnood is vooral een jongerenvraagstuk, zegt Paul Tholenaars van Kenniscentrum voor Studentenhuisvesting (Kences) (in experts: versoepel regels woningdelen om huizentekort te verlichten). ‘Als je kijkt wie er verhuizen op de woningmarkt, dan hangt dat samen met de leeftijd. Het zijn de jongeren die verhuizen, tot een leeftijd van ongeveer 35. Dan heb je je eindwoning eigenlijk bereikt. Niet voor niets is het woningtekort het grootst in de (populaire) steden waar jongeren graag wonen, studeren en werken. 

Als men naar de cijfers kijkt dan blijkt dat het tekort in belangrijke mate wordt  bepaald door het grote aantal eenpersoonshuishoudens waar geen woonruimte voor beschikbaar is. Het gaat dan onder andere om jongeren die pas later gaan samenwonen en dus op zoek zijn naar een appartement en ouderen die nog in een gezinswoning verblijven terwijl er behoefte bestaat aan een seniorenwoning. Dat is een probleem want het aantal eenpersoonshuishoudens zal de komende tien jaar door onder andere de vergrijzing (flink) groter worden,:

 

Volgens de definitie die ABF Research gebruikt (zie kader) tellen woningdelers mee voor het woningtekort ondanks dat zij wel een woning hebben. Platform 31 komt met een simpele oplossing voor het woningtekort: plaats meer mensen in de al bestande woningen door woningdelen te stimuleren. (NOS)

Gemeenten beschouwen het delen van woningen om politieke redenen als onwenselijk. Ze vrezen dat een teveel aan “studenten” een buurt onleefbaar maakt of nadelig is voor de sociale cohesie (in Amsterdam is 9% van de particuliere verhuur gedeeld). Linkse politici vrezen daarnaast dat vermogende particulieren geld kunnen verdienen als zij kamers verhuren aan studenten en jongeren. Op grond van de Huisvestigingswet kunnen gemeenten regels stellen om dit tegen te gaan. 

Grote gemeenten houden daarmee bewust het woningtekort in stand. In Amsterdam is daarnaast slechts een beperkt deel van de woningvoorraad ‘particuliere verhuur’:

Hoewel het aantal koop en particuliere huur gestegen is, zijn de meeste woningen nog steeds in bezit van corporaties. De belangrijkste taak van woningcorporaties is zorgen voor betaalbare woningen voor mensen met lage inkomens. Woningen die in bezit zijn van corporaties (meer dan 40% in Amsterdam!) zijn daarmee ontoegankelijk voor een groot deel van de woningzoekenden. Als men eenmaal een corporatiewoning bezit, dan blijft men daar ook in wonen. Er vindt dus relatief weinig mutaties plaats. Particuliere verhuur kent een groot aantal mutaties en vormt de belangrijkste motor voor het aanbod. 

Niet de markt, maar de overheid is het probleem

In de praktijk blijkt niet de markt of de samenleving de beperkende factor te zijn in het bieden van voldoende woongelegenheid maar juist de overheid. Kan er dan niet gewoon meer bijgebouwd worden zoals veel politieke partijen bepleiten?

Er is behoefte om stevig bij te bouwen of bestaande woningen om te vormen naar geschikte eenheden. Het zijn gemeentes die de ‘bouwwoede’ vrezen. Bouwen kan invloed hebben op de leefbaarheid, het groen en de samenstelling van (stads)wijken. Dit zijn ook belangen die gemeenten (graag) willen beschermen. Tegelijkertijd moet een gemeente rekening houden met allerlei milieu en omgevingseisen die woningbouw niet overal mogelijk maken. in de buurt van een industrieterrein of een vliegveld (waar nog ruimte is) kan niet gebouwd worden. 

Het goedkeuren van een bouwproject is dus een veeleisende opgave en ligt politiek vaak zeer gevoelig. Een project dat nu gestart wordt, kan pas over zes tot tien jaar worden opgeleverd. Het bouwen van huizen wordt dan ook vertraagd door een gebrek aan ambtenaren (Gelderlander). Het gaat daarbij dan om een tekort aan deskundige ambtenaren. De kennis om de ingewikkelde regelgeving uit te voeren ontbreekt. 

De Grondwetgever heeft de overheid de opdracht gegeven zorg te dragen over voldoende woongelegenheid. Tegelijkertijd is het de overheid dat om allerlei redenen beperkingen opwerpt. Het voorzien van voldoende woongelegenheid is niet enige ‘publieke belang’ waar een overheid in moet voorzien. De stikstofproblematiek is daar het bekendste voorbeeld van. 

Minister van of voor Wonen

Kabinet Rutte-III heeft – tegen de trend in – meer regie genomen op het gebied van woningbouw, onder ander met de woningdeals en het aanwijzen van 14 grootschalige bouwlocaties. De impact van die interventies moet nog blijken, maar te zien aan de woningdeals (die niet nagekomen worden door gemeenten) zal die relatief gering zijn. De beperkende factor zijn namelijk gemeenten, waar tientallen belangen tegen elkaar afgewogen moeten worden. De vraag is of het Rijk daar een rol in kan spelen. De door veel partijen sterk gewenste ‘minister van Wonen’ zal waarschijnlijk weinig veranderen (zie kader). 

Toch komt de roep om meer “centrale regie” juist doordat decentrale overheden worstelen met de opgave. Deskundigen van PwC pleiten juist om die reden voor een minister van Wonen, met een eigen departement en begroting: “een ministerie dat niet alleen over de woningcorporaties gaat, maar ook over de private partijen die betrokken zijn bij dit dossier. En die de regionale benadering van het woonbeleid, waar nodig, kan doorbreken.”

De vraag is of het Rijk in die wens tegemoet kan komen. Dat zou nieuwe bevoegdheden vereisen plus een nieuwe visie op het huis van Thorbecke. De zogenaamde ‘driekringenleer’ (elke bestuurslaag heeft eigen, natuurlijke taken) staat al onder druk doordat infrastructuur, milieu en woningbouw niet door één bestuurslaag op te lossen zijn. Decentrale bestuurslagen moeten weten wanneer zij ‘doorbreking’ van hun beleid door het Rijk kunnen verwachten. Dat vereist een zeer grondige visie.

Op hun buurt klagen regionale overheden juist weer over het Rijk. Vorig jaar stuurden Noord-Hollandse gedeputeerden en wethouders een brief in waar zij hun beklag deden over ‘vertragende maatregelen van het rijk’. Tegelijkertijd meenden zij dat het Rijk is dat vraagt om opvoering van de woningbouw. Gemeenten willen daar alleen aan tegemoet komen als het Rijk met voldoende middelen over de brug komt. Woningen laten ontwikkelen door woningbouwcorporaties (voor de laagste inkomens) kost gemeenten namelijk geld. Zij moeten dan zorg dragen voor de exploitatiekosten en gronduitgiften. 

Een apart ministerie komt niet tot een integraal beleid omdat EZ, BZK en I&W alle drie andere belangen behartigen. Schiphol gaat gechargeerd gezegd niet door de minister van Wonen gesloten kunnen worden als dat nodig is om in de omgeving woningbouw toe te kunnen staan. Het opstellen van integraal beleid is een verantwoordelijkheid van het kabinet en niet van een individuele minister.

Een nieuwe minister van Wonen? 

In veel verkiezingsprogramma’s staat de invoering van een minister van Wonen genoemd en soms zelfs een heel ministerie. Volgens hardnekkige geruchten rondom de formatie ligt momenteel de minister voor (of zelfs van) Wonen ook op de onderhandelingstafel. Het verschil is dat een minister voor Wonen een minister zonder eigen departement is en een minister van Wonen een eigen ministerie en begroting krijgt.

Met een aparte minister laat het (toekomstig) kabinet zien dat zij de woningbouwopgave als belangrijk beschouwt. Dat is in politiek opzicht relevant, de Tweede Kamer heeft om een aparte minister gevraagd. 

Het Planbureau voor de Leefomgeving is kritisch of een minister van Wonen daadwerkelijk zal leiden tot meer woningaanbod. Doordat het Rijk al systeemverantwoordelijk is voor de beleidsdossiers ruimtelijke ordening en wonen, heeft het nu al verregaande instrumenten om het woningaanbod te vergroten of anderen hiertoe in staat te stellen. De minister gaan geen bouwlocaties gaat aanwijzen. Dat blijft een verantwoordelijkheid van gemeenten en provincies. 

Het is niet helemaal helder wat een aparte minister concreet gaat toevoegen. Huidig demissionair minister van BZK (waar wonen is onder gebracht) heeft besluiten als investeringen etc. doorgeschoven naar het volgend kabinet. Niet omdat de bevoegdheden ontbreken, maar het politieke mandaat. Het kabinet zal onderling met elkaar moeten afstemmen tegen welke maatschappelijke kosten en belangen de woningbouwopgave opgelost moet gaan worden. 

 

Conclusie

In tegenstelling tot wat politici soms roepen behelst artikel 22 tweede Lid Grondwet “geen plicht voor de overheid om voor iedereen een woning te regelen”. De opdracht van de grondwetgever aan de overheid is in beginsel slechts een aansporing om beleid te maken dat voldoende kwantitatieve en kwalitatieve woongelegenheid bevordert. Dit biedt de overheid een rechtvaardigingsgrond om onder meer de Woningwet en de Huisvestingswet vast te stellen. 

Private partijen uit de markt of het maatschappelijk middenveld voorzien in Nederland in de woningbehoefte op grond van commerciële of maatschappelijke motieven. Momenteel is er volgens de officiële cijfers een tekort aan woningen. Het gaat in het bijzonder om woningen voor eenpersoonshuishouden van mensen tot 35 jaar. Particuliere verhuurders willen graag in deze behoefte voorzien maar worden beperkt door gemeentelijke regelgeving. 

Gemeenten spelen momenteel een belangrijke rol in het bevorderen van voldoende woongelegenheid. De behoefte bestaat in belangrijke mate uit wooneenheden die geschikt zijn voor éénpersoonshuishoudens. Juist hier stellen gemeenten onder druk van de lokale politiek veel regels op om de woonvoorraad voor deze huishoudens te beperken. Een gemeente moet concurrerende publieke belangen behartigen. Voldoende woonvoorraad concurreert met leefbaarheid en het milieu. 

Een nieuwe ‘minister voor of van Wonen” zal feitelijk weinig veranderen. De Rijksoverheid beschikt momenteel al over alle benodigde instrumenten. De bottleneck vindt plaats op gemeenteniveau. Daar moeten afwegingen gemaakt worden die steeds meer belangen en aspecten bevatten. Momenteel is er een tekort aan deskundig ambtenaren en onvoldoende politieke wil op lokaal niveau om enerzijds grootschalige woningbouwprojecten mogelijk te maken en anderzijds korte termijn oplossingen als woningdelen toe te staan. Een minister zal hier niets aan kunnen veranderen. 

Wat denk jij dat Nederland nodig heeft?

Wat mij betreft een heldere en realistische kijk op gemeentelijk beleid. 

In mijn nieuwsbrief vind je unieke inkijkjes in de Amsterdamse politiek en blijf je op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van participatie en bestuurskunde. Lees je iets dat je interessant vindt? Laat mij het dan weten!

Schrijf je in voor mijn nieuwsbrief via onderstaand formulier:


    Laurent Staartjes

    Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen. 

    Volg mij op Twitter of lees meer over mij.

     

    Geef een antwoord

    Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *