Een korte brief vanuit het college van burgemeester en wethouders naar de Amsterdamse gemeenteraad: Amsterdam gaat de gewenste Co2 reductie van 55% niet halen. Daarom wil het college deze opgave met de stad gaan onderzoeken. Om die reden wordt er de komende periode verkend welke mogelijkheden er zijn voor een burgerberaad.
Er is veel belangstelling gekomen voor het fenomeen “burgerberaad” in het kader van betrokkenheid van burgers bij klimaatbeleid. De commissie Brenninkmeijer heeft hierover een rapport uitgebracht. Deze commissie concludeert onder meer: “Burgerfora vormen een krachtige aanvulling op bestaande vormen van burgerparticipatie en inspraak.” Dat klinkt positief maar: “Wel signaleert de commissie een aantal essentiële randvoorwaarden die van grote invloed zijn op de effectiviteit en effecten van een burgerforum.”
De commissie geeft als afsluiter van hun advies een waarschuwing mee “door een gevoel van urgentie over het klimaatprobleem of burgerbetrokkenheid, of enthousiasme over de methode zou men in de val kunnen trappen van een onvoldoende doordachte en niet financieel onderbouwde aanpak, te weinig commitment of gebrek aan onderzoek en reflectie. De keuzes of en hoe burgerfora toegepast worden liggen bij de politici in ons land, en de vraag is daarom uiteindelijk aan hen welke afspraken zij hierover aangaan, welke ondersteuning en middelen ze hiervoor vrijmaken en hoe er van ervaringen geleerd zal worden.”
Het instrument kan – in theorie – een waardevolle aanvulling zijn, maar alleen als er aan strikte randvoorwaarden voldoen worden. De valkuil van een “onvoldoende doordachte aanpak” ligt op de loer. Helaas zijn er veel aanwijzingen dat Gemeente Amsterdam in die valkuil gaat trappen.
Wat is een burgerberaad?
In Nederland is het fenomeen burgerberaad in belangrijke mate op de kaart gezet door Jelmer Mommers en Eva Rovers, die samen het “bureau burgerberaad” bestieren. In een artikel op De Correspondent leggen zij uit wat het is en wat men er van kan verwachten. Volgens dat artikel is “een burgerberaad een manier om politieke besluitvorming te crowdsourcen, oftewel: vanuit de samenleving te laten komen. Een groep gelote burgers doet, op basis van uitgebreide informatie en overleg, aanbevelingen over beleid.”
Zij zien het burgerberaad als aanvulling op de bestaande (representatieve) democratie. De uitkomst van een burgerberaad is wat hun betreft “een gezamenlijk besluit of een set aanbevelingen die door de vraagsteller – idealiter de politiek – wordt gebruikt om besluiten te nemen.”
Waarom zou ‘de politiek’ hier op zitten te wachten als er ook opiniepeilingen zijn? Mommers en Rovers menen dat politici er belang bij hebben om te luisteren naar een burgerberaad in plaats van naar een opiniepeiling: “Een burgerberaad geeft een betrouwbaarder beeld van de publieke opinie, omdat deelnemers zich niet alleen hebben kunnen informeren, maar ook met elkaar kunnen overleggen.”
Belangrijk is dat het enthousiasme van de initiatiefnemers niet breed gedeeld wordt. Op het voornemen van het college komen veel sceptische reacties:
Nu het klimaatbeleid faalt en impopulairder wordt, moet nepdemocratie voor nepdraagvlak zorgen. Een speeltje van activisten, lobbyisten en groene politici. https://t.co/p5u3WmqKBx @lucasbergkamp
— Syp Wynia (@sypwynia) July 29, 2021
Die sceptische houding kent een gefundeerde grondslag. Eva Rovers is bijvoorbeeld via Extinction Rebellion betrokken bij hun lobby voor een klimaatburgerberaad. Critici menen dat het een trucje is van het bestuur en klimaatactivisten om impopulaire maatregelen er doorheen te drukken. De pech van een burgerberaad is dat deze alleen werkt als de critici ook overtuigd raken van de werking. En er zijn goede redenen waarom die niet snel overstag zullen gaan:
Niet representatief
De gedachte is dat een burgerberaad een representatieve afspiegeling vormt van de maatschappij. Om dit te waarborgen wil men werken met loting. Er worden willekeurige Amsterdammers opgeroepen om mee te doen aan het burgerberaad.
Amsterdam heeft al vaker geëxperimenteerd met loting en loopt daarbij tegen een praktisch probleem aan: slecht een zeer klein percentage van de gelote burgers (2 tot 5% met uitschieters naar de 18% bij éénmalige evenementen) doet ook daadwerkelijk mee. De Amsterdammers die op komen dagen vormen allesbehalve een representatieve groep. Veel Amsterdammers hebben het te druk of gewoon geen belangstelling en bedanken voor de eer. Het is via loting wel mogelijk om doelgroepen te activeren (zoals jongeren) die niet op reguliere inspraakavonden komen, maar een volledig representatieve (of inclusieve) groep creëren is zeer lastig.
De commissie Brenninkmeijer meent in hun advies dat een burgerberaad een looptijd heeft van 6 tot 9 maanden (!!). Het is dus een zeer intensief traject. Zij waarschuwen nadrukkelijk voor de representativiteit en het bovenstaande probleem met loting: Negatief kan zijn dat vooral de usual suspects oververtegenwoordigd zijn omdat het realiseren van representativiteit en het garanderen van inclusiviteit arbeidsintensief is, tijd kost en daarmee ook geld. Het kan zijn dat deelnemers onvoldoende gemotiveerd zijn, het proces niet serieus nemen en tussentijds afhaken, waardoor het eindresultaat negatief beïnvloed wordt.
Gaat Amsterdam het lukken?
Amsterdam heeft al gemerkt dat loten geen garantie biedt dat er een representatieve groep gevormd wordt. Brenninkmeijer waarschuwt nadrukkelijk dat dit gevolgen kan hebben voor het eindresultaat.
Het college zal alles op alles moeten zetten om de representativiteit van de pilot te waarborgen. Dat zal een kostbaar verhaal gaan worden. De kans is (zeer) aanzienlijk dat de pilot op dit punt zal stranden.
De gemeenteraad beslist
Niet “de politiek” maar het college van burgemeester & wethouders is de opdrachtgever van dit burgerberaad. Zij zijn niet ‘de baas’ van de gemeente. De gemeenteraad staat aan het hoofd van de gemeente (artikel 125, eerste lid Grondwet), zij vertegenwoordigt alle bewoners van de gemeente (artikel 7 Gemeentewet) en de leden van de raad stemmen zonder last (artikel 129, zesde lid Grondwet). Dat laatste betekent dat de raad niet op voorhand kan toezeggen dat zij de aanbevelingen van een burgerberaad (of een referendum!) altijd zullen overnemen.
De plannen die aangedragen worden door een burgerraad zullen dus altijd op goedkeuring moeten rekenen van de politieke partijen in de gemeenteraad. Een burgerberaad heeft volgens de commissie Brenninkmeijer alleen toegevoegde waarde als vooraf duidelijk is wat “de politiek” met de uitkomsten gaat doen. “Vooraf moet helder zijn wat betrokken politici in hun verschillende rollen als bestuurder of volksvertegenwoordiger met de uitkomsten van het burgerforum gaan doen. Ook moet duidelijk zijn hoe de politiek omgaat met de rol van burgerfora in de erop volgende besluitvorming en op welke manier zij de uitkomsten van burgerfora waarborgt, mogelijk ook op de langere termijn.”
Het probleem is dat politieke partijen via hun eigen kanalen ook aan standpuntbepaling doen. Via werkgroepen, verkiezingsprogramma’s, ALV’s, fractie overleggen, technische sessies etc nemen partijen beslissingen die zij vervolgens moeten verantwoorden aan hun kiezers en leden. Daarbij luisteren partijen ook naar deskundigen, wetenschappers en opiniemakers. In tegenstelling tot wat de initiatiefnemers van burgerberaden menen laten zij zich niet alleen leiden door opiniepeilingen. Die misvatting kan cruciaal zijn.
De Amsterdamse gemeenteraad
De huidige Amsterdamse gemeenteraad heeft (bij motie) zich eerder positief uitgesproken over de inzet van instrumenten als burgerfora etc. Dat enthousiasme is belangrijk maar biedt geen garanties dat de partijen de aanbevelingen zullen overnemen. Volgend jaar maart zijn er weer verkiezingen en verandert de samenstelling van de raad. Het zou niet logisch zijn als de partijen dan aanbevelingen overnemen van een extern orgaan die indruisen tegen de verkiezingsprogramma’s waarmee zij eerder de verkiezingen zijn ingegaan. Dat is kiezersbedrog.
Uiteindelijk vertegenwoordigt de raad alle bewoners van de gemeente. Het is maar de vraag of het democratisch is als de raad toestemt om belangrijke beslissingen neer te leggen bij een niet democratisch gelegitimeerd orgaan. Uiteindelijk zullen alle Amsterdam partijen de afweging moten maken welke maatregelen zij wenselijk achten om in te gaan zetten om de CO2 doelstellingen te behalen.
Het probleem van gebrek aan kennis
Het inzetten van een burgerberaad om ‘leken’ (willekeurige bewoners) na te laten denken over complexe onderwerpen (zoals klimaatmaatregelen) kan alleen inhoudelijke aanbevelingen opleveren als de deelnemers voldoende kennis van de onderwerpen meekrijgen. Er is echter sprake van een kennisasymmetrie. Sommige (vaak academisch opgeleide) deelnemers weten heel veel van het onderwerp en hebben een sterke opvatting erover. Voor anderen kan het vraagstuk (en de werking van gemeentelijke besluitvorming) volledig nieuw zijn.
De organiserende partij (de gemeente) weet heel veel over het onderwerp en de meeste bewoners weten er nog niet veel over. Dat is in het concept ingebakken (deelnemers krijgen informatie toegereikt) maar vormt een zeer kwetsbaar aspect. Deelnemers worden daardoor vatbaar voor sturing. De selectie van informatie die wel (of juist niet) gedeeld wordt bepaald in grote mate de uitkomst van ‘het beraad’.
De commissie Brenninkmijer zegt daar het volgende over: “Wat betreft de inhoud is het van belang dat de deelnemers goed worden geïnformeerd over het onderwerp van gesprek en daarover vrijelijk kunnen beraadslagen. De verschillende ervaringen die zijn opgedaan met burgerfora laten zien dat het hier meestal gaat om een combinatie van – schriftelijke – kennis, zowel voorafgaand aan als tijdens het proces, en hoor en wederhoor van experts, ervaringsdeskundigen en belanghebbenden. Het is belangrijk dat er van verschillende informatiebronnen gebruik wordt gemaakt en dat het burgerforum zelf mag bepalen van welke aanvullende experts of informatiebronnen zij gebruik wil maken. Ook veldbezoeken kunnen informatief zijn voor deelnemer.”
Tegelijkertijd moet de informatieoverdracht voor alle deelnemers toegankelijk zijn. Ook voor de deelnemers die taalkundig minder onderlegd zijn. Technische of zeer veelomvattende onderwerpen waar langdurige en intensieve studie voor is vereist kunnen nooit in voldoende mate behandeld worden. Volksvertegenwoordigers kunnen in dit soort kwesties terugvallen op hun ervaring, honderden technische sessies en fulltime beleidsmedewerkers die lastige zaken vakkundig uitzoeken. In een burgerberaad is dat niet mogelijk, het onderwerp blijft oppervlakkig behandeld.
Voldoende tijd?
De wens van het college is om op vrij korte termijn een burgerberaad te organiseren. De commissie Brenninkmeijer hamert op het belang van een zorgvuldige voorbereiding en voldoende ondersteuning. Het is maar de vraag of daar in deze pilot voldoende tijd voor is. Hoogstwaarschijnlijk zullen dominante partijen – die al over veel kennis beschikken – het beraad gaan domineren. De vraag is dan of het burgerberaad een nuttige toevoeging is op de al bestaande kanalen waar deze partijen gebruik van kunnen maken.
Geen praktische toepassing
Een burgerberaad is dus niet per definitie een waardevolle toevoeging aan de representatieve democratie en kan deze zelfs bedreigen als bestuurders daarmee de volksvertegenwoordiging proberen te omzeilen. Het risico bestaat dat een beraad een vertekend beeld geeft van wat de bevolking vindt, het botst direct met de grondwettelijke positie van de volksvertegenwoordiging en deelnemers zijn zeer vatbaar voor sturing en manipulatie door dominante partijen (in het proces) vanwege de bestaande kennisasymmetrie.
Bewoners om hulp vragen bij ‘moeilijke kwesties’ is daarentegen geen slecht idee. Allerlei instrumenten zoals burgerpanels, focusgroepen, kiezersonderzoek, inspraakavonden etc. zijn ontwikkeld om daarbij te helpen. De keuze daarvoor is een lastige en sterk afhankelijk van het vraagstuk waar men hulp bij nodig heeft. Burgerberaden vormen m.i geen zinvolle toevoeging aan dat instrumentkoffertje. Gemeente Amsterdam zou er goed aan doen om geen energie te verspillen aan de pilot.
Wat denk jij dat Nederland nodig heeft?
Wat mij betreft een heldere en realistische kijk op gemeentelijk beleid.
In mijn nieuwsbrief vind je unieke inkijkjes in de Amsterdamse politiek en blijf je op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van participatie en bestuurskunde. Lees je iets dat je interessant vindt? Laat mij het dan weten!
Schrijf je in voor mijn nieuwsbrief via onderstaand formulier:
Laurent Staartjes
Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen.
Volg mij op Twitter of lees meer over mij.