Het nieuwe Amsterdamse participatiekader

In Amsterdam kan er weer geparticipeerd worden. Dit keer is er door de wethouder Democratisering een participatietraject gestart met betrekking tot het nieuwe participatiebeleid. Dat klinkt raar maar op dit moment ligt het nieuwe beleidskader Participatie en de bijhorende leidraad van de Gemeente Amsterdam ter inspraak voor.

De wijzigingen zijn helaas noodzakelijk. Het participatiebeleid in Amsterdam is al geruime tijd punt van controverses. De verwachtingen die de gemeente schept kunnen als het puntje bij het paaltje komt niet worden ingelost. Het meest recente drama is de sluiting van “een co-creatie” plek in Amsterdam Zuid waardoor gemeente en bewoners naar de rechter zijn gegaan:

Participatiebeleid? Voor ideologie is er geen plaats.

22
apr

Participatie in Amsterdam: #Meervaartgate

02
apr

Buurtorganisaties op de bres

30
okt

Geleerd van het verleden

Op het eerste gezicht lijkt het nieuwe beleidskader één groot succes te kunnen worden.

Amsterdam heeft tal van evaluaties uitgevoerd naar succesvolle en minder succesvolle projecten op participatief gebied en de opgedane kennis is goed terug te zien in het voorliggende kader. Amsterdam heeft de opgedane ervaringen en evaluaties op vertaald in enkele algemene uitgangspunten. Dit is op dusdanige uitstekende wijze gebeurd dat er een zeer waardevol document is ontstaan.

Kort samengevat heeft Amsterdam vijf ‘principes’ gedestilleerd uit het totaal aan artikelen en onderzoeken over evaluaties:

1. 1. Impact op bewoners vertaalt zich in de omvang van participatie en de wijze van besluitvorming
   2. Impact op een specifieke groep wordt vertaald in een gericht aanpak om hen te betrekken
   3. Beleidsruimte is indicatief voor de mate van zeggenschap en invloed
   4. Participatie is geen substituut voor de representatieve democratie
   5. Tijd en geld vormen een legitieme – maar niet afdoende – factor bij de afweging voor de wijze van participatie

Bovenstaande principes leiden direct tot een aantal praktische voorstellen zoals een “participatieplan” en methodes om ‘bestuurlijke betrokkenheid’ te waarborgen. Klinkt weinig spectaculair maar is dat weldegelijk. Amsterdam lijkt een van de eerste gemeenten zijn die het gelukt is het zeer complexe participatievraagstuk terug te brengen in overzichtelijke en handzame principes en voorstellen.

De verwachtingen zijn hooggespannen

Toch zal dit nieuwe beleidskader leiden tot diverse teleurstellingen. Dat heeft alles te maken met dat het college krampachtig vasthoudt aan verschillende ‘participatieniveaus’ en zelfs een Leidraad heeft ontwikkeld wanneer er voor welk niveau gekozen moeten worden:

Het niveau bepaalt welke instrumenten en waarden van toepassing zijn. Schematisch weergegeven in onderstaande plaatje:

De behoefte van bewoners die inspraak willen ligt doorgaans bij “Meebepalen” en “Samenwerken (cocreatie)”. Alleen op dat niveau wordt direct invloed op het eindresultaat gewaarborgd.

De kracht van het beleidskader schuilt hem tegelijkertijd in het vormgeven van participatie die op de niveaus lager (meedenken & informeren) gestalte krijgt. Daar is ook (verreweg) de meeste ervaring mee opgedaan de afgelopen jaren. En laat het duidelijk zijn: dat is al een prestatie van ongekend groot formaat.

De keuze om participatie te koppelen aan vier verschillende niveaus is een probleem. De volgorde die het college bedacht heeft ook. Het college belooft in de leidraad dat er eerst gekeken gaat worden naar op welk niveau (van de vier) er geparticipeerd gaat worden en dat pas daarna de juridische ruimte bekeken wordt. In de praktijk zal er met oog op de aangeboden instrumenten voornamelijk op ‘de lagere niveaus’ geparticipeerd kunnen worden. Daarmee wordt de indruk gewekt dat de gemeente zich er ‘gemakkelijk’ vanaf wil maken wat in de praktijk helemaal geen recht doet aan de inspanningen die wel geleverd worden.

Het probleem zit hem in de instrumenten die ‘co-creatie’ beloven als “burgerberaad”, “adviesraden” en “participatief begroten”. Deze zijn momenteel nog uiterst experimenteel en functioneren in de praktijk moeizaam. Een burgerjury heeft in Rotterdam een positief effect gehad, maar het vereist een apart beleidskader (inclusief commitments van het college) om daar mee aan de slag te gaan. Dat ontbreekt momenteel allemaal nog en valt buiten de reikwijdte van dit kader.

Het succes schuilt in het kleine

Hoe zit het dan met de tools waar wel al beleidskader voor zijn ontwikkeld die in het schema genoemd worden? Daar hebben wij als SDC in West toevallig veel ervaring mee.

In Amsterdam West wordt er via West Begroot 300.000€ via een tool om ‘participatief te begroten’ verdeeld. Dat klinkt aardig, maar feitelijk gaat het om een relatief klein subsidieregeling om daarmee kleinschalige initiateven mee te financieren. In de praktijk gaat om zaken als wormenhotels, zebrapaden en groene straten.

Een dergelijk tool ziet niet toe op grote investeringen binnen de ruimtelijke ordening, zoals de bouw van een nieuw theater binnen een stadsdeel van 100 miljoen. De ‘verdeling van zeggenschap’ die bewoners beloofd wordt is uiterst beperkt als men dat afzet tegen de schaal waar een gemeente als Amsterdam doorgaans besluiten op neemt.

Dat laatste is wat mij betreft ook niet erg. Grote, ingrijpende en politiek gevoelige besluiten moeten ook in de raadszaal genomen worden en niet via allerlei participatieve trajecten. De vraag blijft dan over wat men wel participatief kan oplossen. Daar blijven we vaak op het niveau zitten van “meedenken”. Participatie kan in een vroeg stadium belangen zichtbaar maken die anders verborgen waren gebleven. Het kan bewoners ook de kans bieden om kennis op te doen van  (grote) veranderingen die in de buurt plaats gaan vinden. Bewoners kunnen dan in een vroeg stadium besluiten of ze daarop gaan anticiperen of niet.

Loze beloften

De insteek van het kader is dus dat er in de praktijk alleen “op de lagere niveaus” geparticipeerd gaat worden. Dit zou ruim voldoende moeten zijn, maar dat is niet passend bij de ambities die het stadsbestuur pretendeert te hebben. Bewoners zullen – terecht – vragen waarom het stadsbestuur bij concrete projecten (zoals woningbouw en theaters) alleen ‘lagere vormen van participatie’ open zal stellen als ook cocreatie en meebepalen tot de smaken behoort.

Bij betrokken beleidsprofessionals wordt de ondankbare taak gelegd om uit te leggen dat bij complexe (ruimtelijke) projecten een redelijk vrijblijvend instrument als een “ontwerpatelier” de enige reële optie is op het gebied van cocreatie. Tijdens een dergelijk atelier kunnen belangstellenden creatief aan de slag gaan met blokjes lego om te laten zien hoe zij een woningbouwcomplex voor ogen hebben. Dat werkt alleen als dat aansluit bij de behoeften die deelnemers hebben.

Het is doodzonde dat het participatiekader en leidraad deze insteek kent. Het is ook niet helemaal helder waarom deze vier niveaus een centrale genieten binnen het kader. In de praktijk zal er een ‘participatiemix’ plaatsvinden van diverse (passende) instrumenten en wordt er niet vastgepind op één niveau.

Verstandiger zou zijn het participatiebeleid beperken tot enkel de realistische niveaus (‘meedenken’ en ‘informeren’) en aparte kaders op te stellen voor meer geavanceerde participatie-instrumenten. Amsterdam kan best aan de slag – naar Rotterdams voorbeeld – met burgerjury’s, maar dat vereist een aparte discussie. 

Conclusie

Het participatiebeleid van Amsterdam is momenteel een zootje. Bewoners zijn teleurgesteld, het college kan de beloften niet nakomen en participatie-initiatieven eindigen zelfs voor de rechter. 

Het college heeft een (ambitieus) nieuw participatiebeleidskader opgesteld. Hierbij is er (zeer) goed werk geleverd als het gaat om ‘de lagere participatieniveaus’. 

Helaas houdt het college koppig vast aan de belofte tot cocreatie en meebepalen. Juist dit deel wordt nauwelijks goed geborgd in het voorliggende kader. Toch verplicht de leidraad beleidsprofessionals om eerst een keuze te maken op welk niveau er geparticipeerd gaat worden en daarna pas de juridische kaders er voor te ontwerpen. 

Dit leidt zonder enig twijfel tot (nog meer) teleurstellingen. Het zou verstandig zijn om het voorliggende beleidskader te beperken tot alleen “de laagste niveaus” en de instrumenten die cocreatie beloven los te koppelen en aparte kaders voor te ontwikkelen. 

De vraag is nu waar erover gediscussieerd moet worden. Dat wat goed gaat of de beloften die gemeente Amsterdam niet kan nakomen?