Vrijheid van meningsuiting als (gemeente)ambtenaar

Deze week zijn er veel berichten binnengekomen over een situatie die een naburig stadsdeel speelt. Voormalig GroenLinks Kamerlid Tofik Dibi en huidig bestuursadviseur van Stadsdeel Nieuw-West had zich op Twitter stevig uitgelaten over de huidige situatie in Israël, mensen die het niet met hem eens waren ‘buikgriep’ toegewenst en daarbij ook een kwetsende uitspraak gedaan over lezers van de Telegraaf door die te vergelijken met kakkerlakken. Tofik Dibi is vaker in opspraak geraakt vanwege zijn tweets (Tofik Dibi onder vuur om ramadan-tweet) en combineert zijn werk als gemeenteambtenaar met die van schrijver van kritische boeken en publicaties.

Dat je als (gemeente)ambtenaar bepaalde verantwoordelijkheden hebt en beperkt bent in wat je online mag zeggen is breed bekend. Maar hoe zit het precies? En is Dibi in deze kwestie over de schreef gegaan? Zo ja, wat zijn de mogelijke gevolgen? Op Twitter vindt er een stevige discussie plaats: als ambtenaar mag je toch gewoon jezelf politiek uiten en actief zijn? 

De situatie rondom Tofik Dibi speelt relatief vaak. Een goede aanleiding om dus langer stil te staan bij de vrijheid van meningsuiting van (gemeente)ambtenaren en twitter in het bijzonder. Antwoorden op eerdergestelde vragen zijn terug te vinden in dit artikel. De discussie zelf laat ik graag over aan waar die hoort: op twitter.

1. Raadsvragen en gedragscode van gemeente Amsterdam

Door JA21 zijn er vragen gesteld over het twittergedrag van de bestuursadviseur in de Amsterdamse gemeenteraad (NRC). De burgemeester heeft aangegeven dat er sprake is van een schending van de gedragscode en dat er een gesprek zal plaatsvinden met de bestuursadviseur in kwestie in samenwerking met Bureau Integriteit. De gedragscode van Gemeente Amsterdam is volgens burgemeester Halsema overtreden. Het RD meent dat Amsterdam Tofik Dibi “mogelijk wil aanpakken” vanwege zijn (inmiddels verwijderde) tweets. 

Tofik Dibi reageert (wederom op Twitter) met de volgende tweet: 

pic.twitter.com/rki4TRTxPH

— Tofik (@TofikDibi) May 26, 2021

De essentie van zijn reactie is dat hij de ophef (vanuit de kant van de Telegraaf) overdreven vindt. Het zijn slechts grappen. Tegelijkertijd begrijpt Tofik dat de gedragscode voor hem geldt (net als elke andere ambtenaar van ‘de heerlijkste gemeente van Nederland’), hij er meer op zal letten de komende tijd. De reactie van de burgemeester begrijpt, en opvallend genoeg, in aanloop naar het gesprek aangeeft zijn woorden niet in te willen trekken. Dit laatste is opmerkelijk en kan nog van betekenis zijn.

Wat zegt de gedragscode precies over uitlatingen van ambtenaren? Het gaat dan om regel 6.1 van de code:

Regel 6.1 Je doet als privépersoon geen uitlatingen die jouw eigen functioneren als ambtenaar of het functioneren van de gemeente, het organisatieonderdeel of het stadsdeel kunnen schaden.

In de toelichting van de regel staat het volgende:

Meningsuitingen Voor elke burger geldt het grondrecht van vrije meningsuiting. Dus ook voor ambtenaren. Maar voor jou als ambtenaar is dit recht beperkt, vanwege jouw ambtelijke functie. Dat komt omdat uitlatingen van jou als ambtenaar gezien kunnen worden als uitlatingen van het gemeentebestuur. Maar je bent geen bestuurder!

Daarom moet je voorzichtig zijn met het openlijk geven van jouw persoonlijke opvattingen. Je kunt dus niet zomaar alles zeggen, schrijven of op social media zetten (bijvoorbeeld op Twitter, Facebook, Snapchat, Instagram). Dat geldt ook voor het plaatsen van foto’s en afbeeldingen. Het maakt daarbij uit wat je positie is binnen de organisatie en hoe dicht je op het onderwerp zit waar je het over hebt.

Ook zijn de actualiteit en politieke gevoeligheid van het onderwerp belangrijk. Je moet extra voorzichtig zijn bij onderwerpen die in het nieuws zijn, of waarvoor bij belangengroepen (lobbyisten) bijzondere belangstelling bestaat. Discriminerende of racistische uitlatingen passen nooit bij het ambtenaarschap. Het maakt niet uit of je dat nu binnen of buiten werktijd doet.

 

Dit is duidelijk: als ambtenaar moet je volgens de code goed oppassen met wat je op Twitter zet. Wat gebeurt er als je de gedragscode overtreedt? De toelichting zegt daar het volgende over:

Overtreding van de gedragsregels is aan te merken als een tekortkoming in het nakomen van de verplichtingen die de arbeidsovereenkomst aan jou als ambtenaar opleggen, en kan al snel een vorm van verwijtbaar handelen of nalaten zijn. Daarmee kan het een reden zijn voor het opleggen van een (disciplinaire) maatregel of andere arbeidsrechtelijke consequenties hebben.

Kan je dus je baan kwijtraken als ambtenaar door je twitter gedrag? In beginsel wel, maar daar zitten enkele haken en ogen aan. De gedragscode is ook niet kraakhelder over wat er precies gebeurt als de code (mogelijk) geschonden is. De (stadsdeel)directeur gaat daarover en kan besluiten dat het bij een gesprek blijft. Daarentegen kunnen raadsleden het Amsterdams gemeentebestuur aanspreken op de uitingen. Zoals in de toelichting van de code vermeldt staat kunnen deze door derden toegeschreven worden aan het Amsterdamse bestuur ondanks dat een ambtenaar geen bestuurder is. Het bestuur kan gevoelige uitingen niet aan zich voorbij laten gaan. 

De directeur kan conform de gedragscode ook opdracht geven tot onderzoek naar de ambtenaar door Bureau Integriteit. Dit is afhankelijk van de situatie. Als uit dat onderzoek blijkt dat er een schending heeft plaatsgevonden dan zal volgens de code de werkgever overgaan tot een (disciplinaire) maatregel, variërend van bijvoorbeeld het geven van een officiële waarschuwing tot indiening van een verzoek bij de kantonrechter tot ontbinding van de arbeidsovereenkomst dan wel een ontslag op staande voet.

De stelling dat Tofik Dibi “in de problemen zit” klopt deels. Hij heeft de code geschonden maar het is allesbehalve zeker of dat consequenties heeft. Dat heeft te maken met de vrijheid van meningsuiting die ook voor ambtenaren geldt.

2. Vrijheid van meningsuiting

Het is de vraag of schending van de code daadwerkelijk tot een (zware) maatregel leidt als het gaat om social media post. Ambtenaren worden namelijk beschermd door de vrijheid van meningsuiting. Een bescherming die in beginsel een gedragscode overstijgt.

Sinds 2020 zijn ambtenaren ‘genormaliseerd’ dankzij de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra). Voor ambtenaren geldt dan het private arbeidsrecht. De ambtelijke status is tegelijkertijd niet verdwenen. Iedere medewerker in dienst van een overheidswerkgever is nog steeds  ambtenaar.
Een belangrijk en veelbesproken onderdeel van die speciale status is de beperking van de vrijheid van meningsuiting die in het bijzonder voor ambtenaren geldt. Vastgelegd in het nieuwe artikel 10 (voorheen artikel 125a) van de Ambtenarenwet 2017 (Aw2017):

De ambtenaar onthoudt zich van het openbaren van gedachten of gevoelens of van de uitoefening van het recht tot vereniging, tot vergadering en tot betoging, indien door de uitoefening van deze rechten de goede vervulling van zijn functie of de goede functionering van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met zijn functievervulling, niet in redelijkheid zou zijn verzekerd.

Betekent dit dat ambtenaren zich niet politiek of kritisch mogen uitlaten in het openbaar of op de sociale media? Het uitgangspunt is dat de beperking niet verder gaat dan strikt noodzakelijk is voor de goede functionering van de openbare dienst (zie artikel ‘vrijheid van meningsuiting bedreigd’ (PDF)) . De wetgever heeft in de toelichting op (oude) artikel enkele criteria genoemd waaraan getoetst kan worden:

Als factoren worden genoemd de afstand tussen de functie van de betrokken ambtenaar en het beleidsterrein waarover de uitlatingen zijn gedaan; de politieke gevoeligheid van de materie; het tijdstip waarop de uitspraken worden gedaan; de wijze waarop de uitspraken zijn gedaan; de voorzienbaarheid van de schadelijkheid ten tijde van de uitspraken en de ernst en duur van de door de uitspraken ontstane problemen voor de dienstvervulling van de betrokken ambtenaar of het functioneren van de openbare dienst, voor zover deze in verband staat met de dienstvervulling.

De door de wetgever beoogde terughoudendheid in het gebruik van de mogelijkheid tot beperking van de uitoefening van het recht van vrijheid van meningsuiting, komt terug in de rechtspraak van de De Centrale Raad van Beroep (CRvB). Deze heeft als uitgangspunt dat ‘een zekere voorzichtigheid moet worden betracht’ bij de beoordeling of een ambtenaar de norm heeft overschreden en neemt dan ook niet snel aan dat ‘de goede vervulling van de functie een ambtenaar of de goede functionering van de openbare dienst niet in redelijkheid zou zijn verzekerd’.

3. Twitter als ‘ongeschikt medium’

Relevant in dit specifieke geval is de (veelbesproken) Twitter-zaak uit 2014 (uitspraak 2017). Een bij de NCTV gedetacheerde ambtenaar had op Twitter een uitspraak gedaan over ISIS en een antizionistisch complot gedeeld. De Tweet luidde: ‘Isis heeft niets met Islam te maken…is vooropgezet plan van zionisten die bewust Islam willen zwartmaken’. Daarbij staat Isis voor ISIS, de terreurbeweging Islamitische Staat. Voor haar werkgever (de minister van Justitie) was deze tweet aanleiding om haar te ontslaan.

De rechtbank toetste o.a aan de eerder genoemde criteria of er sprake was van een schending van artikel 125a Aw en of het (straf)ontslag terecht was. Bij deze weging merkt de rechtbank nadrukkelijk op dat “Vrijheid van meningsuiting geldt echter ook voor ‘impopulaire’ uitingen en niet alleen voor uitingen waarmee (bijna) iedereen het eens is.”.

Waar de rechter nadrukkelijk over valt is de keuze van het medium. Twitter wordt als ongeschikt medium beschouwt om uitingen op te doen vanwege de beperking in karakters. Hierdoor verliest de uiting eventuele nuances. Dat de ambtenaar ook geen afstand nam van de uiting telde ook mee in de beoordeling. Het oordeel luidt uiteindelijk:

De rechtbank heeft geen redenen om te veronderstellen dat eiseres met de term ‘zionisten’ antisemitische bedoelingen heeft gehad. De rechtbank overweegt evenwel dat eiseres deze term heeft verbonden aan ISIS en dat zij een complottheorie opwerpt die zij in haar tweet niet onderbouwt. De rechtbank acht dit onzorgvuldig en ondoordacht voor een ambtenaar werkzaam bij de NCTV, temeer nu dergelijke complottheorieën veelvuldig voorkomen in andere, wel degelijk antisemitische kringen. Deze ondoordachtheid en onzorgvuldigheid in haar uitlatingen in een ongeschikt medium leiden de rechtbank tot het oordeel dat op dit punt sprake is van plichtsverzuim.

Alleen was strafontslag onterecht:

De opgelegde disciplinaire straf van ontslag is daarom naar het oordeel van de rechtbank niet evenredig te achten met het begane plichtsverzuim. Ten overvloede overweegt de rechtbank dat zij de disciplinaire straf van een schriftelijke berisping meer gepast en evenredig zou achten aan het verweten plichtsverzuim.

De gedragscode die gemeente Amsterdam hanteert is opmerkelijk genoeg iets strenger geformuleerd dan de wettelijke grondslag die er achter zit. Wel biedt de Amsterdamse gedragscode de mogelijkheid om bij een schending niet over te gaan tot een maatregel maar het bij een gesprek te laten. 

4. Moet je als ambtenaar flink twitteren?

Twitteren als ambtenaar brengt dus (grote) risico’s met zich mee op een disciplinaire maatregel. Het risico wordt veel groter afhankelijk van de functie (en de representativiteit van die functie) die de ambtenaar bekleedt. Als een ambtenaar veelvuldig in de fout gaat met zijn of haar Twitter-gedrag is er sprake van herhaaldelijk plichtsverzuim. De rechter neemt dat mee in de toetsing en dan kan (straf)ontslag wel standhouden bij de rechter.

Het is nadrukkelijk toegestaan om een politieke carrière te combineren met die van een ambtenaar. Ambtenaren genieten zelfs bepaalde voordelen (als een terugkeerrecht). Tegelijkertijd moet een ambtenaar zich van bewust zijn dat activisme niet past bij de rol en verantwoordelijkheden die als ambtenaar (en als voorbeeld) hebt. 

Voormalig bestuursadviseur van Gemeente Amsterdam Sywert van Lienden (en eveneens fervent Twitteraar / opiniemaker) hield nadrukkelijk rekening met zijn twittergedrag als ambtenaar. Inmiddels is hij ‘filantroop’ en (controversieel) ondernemer geworden. In die rol kan hij veel meer van zichzelf laten zien dan als ambtenaar. 

5. Conclusie

Schending van de gedragscode van Amsterdam kan leiden tot (zware) sancties voor de betreffende ambtenaar. Als het gaat om een schadelijke uiting wordt de ambtenaar beschermd door de vrijheid van meningsuiting. Voor ambtenaren geldt dat deze wel beperkt is, alleen moet daar terughoudend mee worden omgesprongen. In het geval van een Twitter bericht dat inspeelt op een politiek gevoelige kwestie moet de ambtenaar beseffen dat het medium zich niet goed leent voor uitspraken. Tegelijkertijd moet de ambtenaar zich bewust zijn van de omgeving waarin hij werkt – en de positie die hij bekleedt -.

een ambtenaar mag activitistische en politieke werkzaamheden combineren met zijn of haar aanstelling. Wel is het de vraag of twitter het meest passende medium is om het publieke debat te voeren als ambtenaar. Tweets kunnen snel verkeerd uitgelegd worden (ook als ze als ‘grap’ bedoeld waren) en dat kan grote gevolgen met zich meebrengen, De in dit artikel besproken Twitter-zaak uit 2014 biedt daarvoor concrete toetsingscriteria en inzage in waar de grens ligt.