Een zeer versplinterde Kamer maakt gebruik van de rommelig verlopende formatieperiode om zijn plek op te eisen in het dualistisch bestel. Markt Rutte, werd als fractieleider van de VVD-fractie uitgedaagd om met radicale ideeën te komen. Tot mijn grote opluchting bleef het beperkt tot enkele ideeën over uitvoeringsorganisaties, die ook al te zien waren in eerdere publicaties. Niet dat ik tegen “radicale ideeën” ben maar het moedwillig op de schop gooien van het hele stelsel om goodwill te creëren zal op korte termijn weinig goed doen. Systeemverandering vereist een zorgvuldige en langdurige aanloop.
Het gebrekkig werkende dualisme ligt in ons parlementair bestel besloten. Parlementariërs eisen om de zoveel jaar meer debat en invloed, maar als het puntje bij het spreekwoordelijke paaltje komt hebben zij het te druk met zichzelf profileren om technische, inhoudelijke debatten te voeren. Dat laten zij over aan de regering en ambtenarij. Politicologen wijzen traditiegetrouw het parlement op hun verantwoordelijk dit gedrag te veranderen. Maar moet de oplossing wel gevonden worden in de Staten-Generaal. Is de Nederlandse democratie niet veel groter dan het parlement?
De geschiedenis herhaalt zich
De hele gang van zaken deed mij meteen denken aan het beroemde onderzoeksrapport “Haagse machten” uit 1980. Een alomvattende politicologische analyse van machts- en invloedsverhoudingen op Rijksniveau dat volgens de overlevering begin jaren tachtig onder bestuurskundigen de nodige stof deed opwaaien. De studie bracht aan de hand van een aantal wetgevingsprocessen in beeld hoe weinig invloed de Kamer toentertijd had op wetgevingscreatie.
Het rapport maakte pijnlijk duidelijk wat veel ambtenaren in die tijd ongetwijfeld al wisten: De regering regeert en samen met de ambtelijke diensten bepalen zij het hoe en wat van wetgeving. Hoewel er sinds 1967 meer ‘politiek activisme’ te ontwaren was in de Kamer, bleef in de praktijk de invloed van de Kamer op wetgeving zeer beperkt.
De veelvoud aan politicologische studies waar Haagse Machten zich op baseerde wisten vier factoren voor de afnemende invloed te ontwaren:
- De toegenomen omvang en ingewikkeldheid van het overheidsbeleid
- De veelheid van politieke partijen
- De selectie van Kamerleden
- De ontwikkelingen in partijverhoudingen
Klinkt herkenbaar? Dat kan kloppen, ook op dit gebied is er sinds de jaren 80 niets veranderd. Toen speelde al de merkwaardige contradictie van (A) zeer actieve Kamerleden die (B) permanent overbelast waren en (C) weinig invloed hadden. In die tijd kwam ook het sluiten van sociaal-economische akkoorden op. Een proces waardoor de Kamer op (grote) afstand kwam te staan. Precies wat tegenwoordig gebeurd is met het pensioen- en klimaatakkoord. Een gebruik waar Rutte inmiddels van heeft toegezegd van af te willen, maar de vraag is hoe lang dat blijft.
De Kamer is aan zet
De in het rapport veelvuldig geciteerde politicologen waren eenduidig in hun analyse: de Kamer is er zelf schuldig aan dat zij buitenspel staat. Hoogleraar politicologie (en later D66-senator) J.J Vis merkte op “Het parlement is net zo machteloos als zij wil zijn”. Op papier is de Kamer het hoogste orgaan, in de praktijk legt zij alles neer bij de regering. Daarbij moet worden opgemerkt dat er een afhankelijkheidsrelatie bestaat tussen regering en het parlement. De politicologen constateerden dat de Tweede Kamer nooit om de regering heen kan als zij initieert, maar de regering kan wel eenvoudig om de Tweede Kamer heen. Er is sprake van eenzijdig dualisme. De Kamer maakt deze eenzijdigheid sterker door zoveel mogelijk nadere uitwerking van regelgeving te delegeren aan de regering en niet zelf de discussie te voeren. Precies wat er de afgelopen jaren ook veel gebeurd is.
Het werd er niet beter op
De Kamer leerde er na de kabinetten Lubbers – met dichtgetimmerde coalitieakkoorden – vrij weinig van. Tien jaar later in 1991 kwam de Kamer ook weer in de knel met zichzelf. In het NRC-artikel “Dualisme in politiek bevalt niet, maar monisme werkt niet” konden fractievoorzitters hun beklag doen over “de teloorgang van het parlement” en ”het voorkoken van discussies tussen regering en de geestverwante fracties in de Tweede Kamer”. Frits Bolkestein (toenmalig VVD-fractievoorzitter) vond het maar niets: “Vooroverleg moet beperkt blijven tot het peilen van meningen. De feitelijke discussie moet in het parlement gevoerd worden.” Maar Bolkestein was tegelijkertijd realistisch genoeg om te zien dat het in de toekomst niet snel zou veranderen: “Gesteld dat wij bij aanvang van de regeerperiode zouden zeggen: “Het donderdagavondoverleg schaffen we af’ en “we zien welk waar de regering meekomt’, dan zou dat een puur dualistische opstelling zijn”, filosofeert de VVD-fractievoorzitter. “Maar dan hebben we wel te maken met een coalitiepartner die daar ongetwijfeld mee doorgaat. Voor de VVD betekent dat een regeernadeel. En wat moeten we dan doen? We zijn natuurlijk geen Don Quichottes.”
J.Th.J. van den Berg, toenmalig hoogleraar parlementaire geschiedenis en politicologie aan de Rijksuniversiteit Leiden, vatte het treffend samen: “Het klassieke probleem van het Nederlandse parlementaire stelsel is dat het dualisme de norm is en het monisme werkelijkheid. En periodiek speelt die norm weer op.”
De toekomst?
De discussie die nu in Den Haag gevoerd wordt is allesbehalve nieuw. Het is een rituele, periodieke dans waar – helaas – de uitslag al min of meer van vaststaat. De Kamer doet haar beklag dat dualisme de norm is, maar het monisme de praktijk. Zolang de formatie loopt is de gehele Kamer het ermee eens. Wanneer er weer een dichtgetimmerd coalitieakkoord ligt verandert de stemming: de maandag- dinsdag- of donderdagavonden overleggen tussen fractievoorzitters en regering worden weer de norm.
Kan het anders?
Een echt “”radicaal”” en toch voor de hand liggend idee is te vinden in het gegeven dat de Nederlandse democratie een stuk groter is dan de 150 Kamerleden. Nederland kent bijvoorbeeld ook 8000 raadsleden. Het Rijk heeft in de jaren tien ervoor gekozen om veel taken te decentraliseren naar gemeenten. In de Vrij Nederland noemt wethouder Verwoort dat gemeenten ‘uitvoeringskantoren’ worden van het Rijk en hekelt de beperkte manoeuvreerruimte die gemeenten geboden wordt. Gelijk heeft hij: als er dan eindelijk aandacht komt voor de uitvoeringsproblematiek van Rijksbeleid, geef dan gemeenten democratische zeggenschap om ermee aan de slag te gaan. Laat de discussie dan in de raadszalen van Nederland plaatsvinden in plaats van de Kamer.
Terechte zorgen van @JeroenVerwoort in de Vrij Nederland. Er moet iets fundamenteels veranderen in de manier hoe er door het Rijk naar gemeenten gekeken wordt. "Radicale ideeën" op dat gebied zijn welkom. pic.twitter.com/VA6YN6gStp
— Laurent Staartjes (@StaartjesL) May 17, 2021
Dat biedt Kamerleden de gelegenheid om ‘gevatte’ filmpjes op te nemen met Dries Roelvink. Tegelijkertijd biedt het Nederlanders de gelegenheid om met elkaar het debat te voeren over technische, inhoudelijke aspecten van wetgeving die mensen direct raakt en dat op het niveau waar beleid ook uitgevoerd wordt.
Kuzu die met Dries Roelvink aan het sporten is op Binnenhof. Grutjes. pic.twitter.com/EPkK9coR9N
— Paul Peeters (@palpeet) May 18, 2021
Conclusie
In Den Haag vindt er een rituele, periodieke dans plaats waarin Kamerfracties zich beklagen over het monisme om er na de formatie weer gewoon aan bij te dragen. Hoewel dit besloten ligt in het Nederlandse parlementaire stelsel moeten radicale ideeën niet gevonden worden in het hele systeem op de schop te willen gooien, maar gewoon door de basics goed op orde te krijgen. Als gemeenten een belangrijke rol krijgen in de uitvoering van Rijksbeleid, geef gemeenten dan ook de mogelijkheid om er democratisch invloed uit te oefenen. Dat versterkt de democratie.
