Participatiebeleid? Voor ideologie is er geen plaats.

De Amsterdamse wethouder Groot Wassink (democratisering) is voornemens om nieuw participatiebeleid op te stellen. Nog voor de zomer zal de raad daarover geïnformeerd worden. Tegelijkertijd bereidt de wethouder een besluit voor om het binnengemeentelijk bestuurlijk stelsel te hervormen en aan te vullen met meer participatieve elementen. De pogingen die de wethouder tot nu toe heeft ondernomen op het gebied van participatie maken nog weinig indruk. De Telegraaf constateerde recent dat het participatiebeleid van Amsterdam een puinhoop is. AT5 was buitengewoon kritisch en noemde het beleid “een wassen neus”. In het Parool begreep ook “Stopera-watcher” Ruben Koops weinig van het beleid: het college frustreerde door mislukte participatietrajecten de eigen agenda. 

Vanuit een academisch perspectief bezien is het interessant om vanaf een comfortabel afstandje te aanschouwen hoe de wethouder over een paar maanden nat gaat met het beleid. Een sociale wetenschapper kan er mooi op promoveren en het levert een serie aan snedige blogjes op. De kans dat het de bestuurder lukt om tot een werkbare oplossing te komen is simpelweg nul. Tegelijkertijd heeft participatiebeleid wel real life consequenties. Het gaat om publieke zeggenschap en bepaalt wat door wie waar besloten wordt. De stad Amsterdam is er bij gebaat dat het goed opgezet wordt. 

Wat gaat er mis? Welke rol hebben politici en wat kan er gedaan worden om de ramp te voorkomen?

Teleurstellingen, conflicten en weerstand

In een recente evaluatie van Nanke Verloo (PDF!) van een participatietraject dat uitmondde in een conflict tussen een protestgroep en stadsdeel West / Gemeente Amsterdam wordt het probleem kernachtig weergegeven: “Het is een groot verlies voor de stad Amsterdam als burgers die zoveel van hun vrije tijd investeren in de publieke zaak en zich zo hard inzetten voor hun buurt uiteindelijk tot frustratie en woede worden gedreven en daardoor hun motivatie verliezen deze activiteiten voort te zetten.” De zin erop is eveneens van belang: “Het zou ook een groot verlies voor de stad zijn als woningbouw voor lage en middeninkomens niet van de grond komt.” Extra groot probleem voor het college in het bestudeerde conflict was dat de participatie mislukte in ‘een zeer sociaal project’ (volgens Maarten Poorter, PvdA-bestuurder) en daarmee het project controversieel maakte. Pijnlijk, want het is een ontwikkelproject waar flink sociale huur in wordt bijgebouwd. Een belangrijke wens van het “kneiterlinkse” college.

De onderzoekster stelt een belangrijke vraag: “Welke politieke agenda krijgt hier prioriteit: de woningbouwagenda of de democratiseringsagenda? Hierin is er geen goed of fout: het is een politieke keuze die volksvertegenwoordigers legitiem mogen nemen, maar laat er geen onduidelijkheid over bestaan en doe niet net alsof het allemaal even belangrijk is.”

De opmerking raakt de kern van het probleem. Democratisering als progressief ideaal botst wanneer de uitwerking ervan andere progressieve idealen bedreigt. Een bestuurder moet dan een keuze maken. Maar kan een bestuurder dat doen? Democratisering beloven, maar alleen als het de eigen politieke agenda bedient? Is daar echt geen goed en fout in? Is het geen kiezersbedrog om de Amsterdammer inspraak te beloven en daarmee de linkse stemmer te paaien, maar inspraak te beperken wanneer dat beter uitkomt omdat anderen er mee aan de haal kunnen gaan?

Een links dilemma

Participatie wordt veelal bekeken vanuit de blik van Arnstein. Een voormalig sociale werkster die in 1969 als onderzoeker naar samenlevingsopbouw werkte voor The Commons, een non-profit organisatie. Zij schreef toen het beroemde artikel ” A ladder of citizen participation”. Haar invloed is ook duidelijk zichtbaar in het Amsterdamse beleid, niet alleen door de opname van de participatieladder maar ook dat “the commons” een terugkerend begrip is geworden. Zij meent dat als participatie niet resulteert in een andere machtsverdeling tussen wie heeft en wie niet heeft, het geen echte participatie is. Gezag (= gelegitimeerde macht) als commodity dat herverdeeld kan worden tussen overheid en bewoners, en onderlinge maatschappelijke actoren. 

Dit zorgt voor de tegenmacht om de macht in balans te houden. Bewonerscollectieven kunnen zich verzetten tegen het beleid van de heersende macht en daarmee autonomie behouden of verkrijgen. Koren op de molen van politici die vinden dat bezit en zeggenschap ongelijk en onrechtvaardig verdeeld is.

Met het herverdelen van macht komt ook de oproep / belofte “om los te laten”. Dit brengt een dilemma mee: wanneer het een uitgesproken linkse politicus eindelijk lukt om de macht te grijpen via de democratische weg, moet deze ook meteen weer los kunnen laten en de macht delen met bewonersgroepen en politieke tegenstanders die zijn beleid bekritiseren. Niet alleen oppositionele groeperingen vragen om die macht. Uit de eigen achterban rammelen ook linkse bewonerscollectieven al snel aan de poort om de beloofde macht (en middelen) op te eisen. Dat was toch de afspraak?

Belangen kunnen botsen ook wanneer de idealen gedeeld worden. De wens tot meer sociale woningbouw kan ten koste gaan van de groen en de leefbaarheid binnen de omgeving waarin gebouwd gaat worden. Nanke Verloo noemt het geen zero-sum game (het een hoeft niet perse ten koste te gaan van het ander). Dat klopt, maar keuzes moeten wel altijd gemaakt worden in schaarste. Een vierkante meter grond kan maar één keer ingevuld worden. Taak van de bestuurder is die afweging zorgvuldig te maken, de keuze duidelijk te motiveren en te verantwoorden en bewoners – die meer van het één of ander hadden gehoopt – teleur te stellen. Dat gaat lastig als je via een curieus participatief instrument die zeggenschap ogenschijnlijk hebt overgedragen. 

Participatie: ideologie of instrument

Participatie als beleidsinstrument is nuttig voor bestuurders van elke politieke richting. Een goed uitgevoerd participatietraject haalt in een vroeg stadium belangen op zodat een zorgvuldige bestuurlijke afweging mogelijk is, vergroot draagvlak voor het gevoerde beleid, beperkt slepende juridische conflicten en zorgt ervoor dat mensen zich gehoord & gezien voelen. Binnen dergelijk beleid blijft ‘het politieke’ voorbehouden aan de representatieve democratie. Politieke besluiten worden genomen in de raadszaal en op grond van verkiezingen.

Maar wat als stellige ideologische overtuigingen de overhand hebben binnen het beleid? Een krakkemikkig opgesteld beleid vol met botsende idealen verplaatst ‘het politieke” vanuit de raadzaal richting bewonersavonden, zonder de staatsrechtelijke en politieke waarborgen die de representatieve democratie wel heeft. Biedt bewoners de illusie dat de ‘proteststem’ gewaardeerd wordt (“heel erg waardevolle inzichten! Dank u!”) terwijl de inbreng sneller door de ambtelijke shredder gaat dan de machine aan kan. Het creëert verwarring, ‘voorspelbare teleurstelling’ en heel veel weerstand tegen gelegitimeerd beleid.

Het is om bovenstaande reden dat ik zeker weet dat elke ideologisch gedreven democratiseringsagenda gaat mislukken. Bij besluiten die er toe doen zal een bestuur de zeggenschap niet overdragen, maar wel altijd die belofte blijven doen. Het recept voor teleurstelling en conflict.

Rol van politici

Oppositiepartijen willen – om voor de hand liggende redenen – ruimte hebben voor de proteststem. Daar is niets mis mee. Kan je het oppositiepolitici verwijten dat ze het vuurtje opstoken als een wethouder een bewonersavond organiseert om “de buurt te informeren” over een impopulair besluit? De aanwezigen komen niet om geïnformeerd te worden, maar om hun onvrede te uiten.  Oppositie- en protestpartijen zijn niet op zoek naar een “constructieve dialoog” maar naar een kans om oppositie te voeren: een (idealistisch of realistisch) alternatief te bieden voor het huidige beleid.

Belangrijk hierbij is dat pas tijdens verkiezingen bepaald wordt of dat alternatief het gaat worden. Geen participatief beleid brengt daar verandering in.

Rommelen met participatief beleid heeft wel gevolgen. Om te groeien en bloeien moet Amsterdam keuzes maken. Professionele organisaties en bewoners hebben er behoefte aan dat hun belangen en behoeften zichtbaar en zorgvuldig afgewogen worden in openbare bestuurlijke besluitvorming. Zij moeten weten (A) waar zij aan toe zijn en (B) bij wie zij moeten zijn. Daar mag geen moment onduidelijkheid over bestaan.

Conclusie

Goed opgezet participatief beleid draagt bij aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Participatief beleid dat gestoeld is op stellige linkse opvattingen is gedoemd om te mislukken. De belofte die gedaan wordt over verdelen van macht en zeggenschap, kan niet worden nagekomen op het moment dat het er toe doet. 

In een democratie moet ruimte zijn voor tegenstemmen en alternatieven voor bestaand beleid, maar er moet duidelijkheid bestaan over wanneer men daarvoor kan kiezen. De volksvertegenwoordiging (dus de gemeenteraad) gaat daarover en elke vier jaar kan die gewijzigd worden qua samenstelling. 

Investeren in de participatieve democratie betekent in eerste instantie investeren in de representatieve democratie. Geen gelul dus over stadmakers, subsidies naar ‘de juiste stichtingen’ uit de eigen achterban en beleidsnota’s gevuld met vaagtaal en nietszeggende begrippen, maar gewoon  helder, juridisch sluitend beleid. Waarbij politiek en besluitvorming in de raadzaal plaatsvindt en de wethouder politieke keuzes verdedigt op bewonersavonden. Niet andersom.