Het concept van de Omgevingsvisie 2050 is gepubliceerd. De raad debatteert erover. Amsterdammers kunnen hun zienswijzen inbrengen en dan zal deze vastgesteld gaan worden. 

De omgevingsvisie is een ambitieus maar ook een nieuw instrument. Niemand heeft er nog echt ervaring mee. De Amsterdamse Omgevingsvisie is gezien haar omvang de ultieme lakmoesproef. Maakt de omgevingsvisie de hooggespannen verwachtingen waar?

Er zit waanzinnig veel werk in de visie en de potentie is zichtbaar. Helaas kampt de visie met twee grote problemen die wij hoogstwaarschijnlijk vaker zullen gaan zien bij visies van een omvang als die in Amsterdam. Gebrekkige participatie en een integrale spaghetti.

Gemeentelijke omgevingsvisie

De gemeentelijke omgevingsvisie is met de invoering van de Omgevingswet de ‘opvolger’ van de structuurvisie. De VNG omschrijft de omgevingsvisie als ‘een – verplicht door de gemeenteraad op te stellen – integrale visie met strategische hoofdkeuzen van beleid voor de fysieke leefomgeving voor de lange termijn.’ De VNG noemt onder meer dat het in eerste plaats een politiek-bestuurlijk document is dat het beleid voor de fysieke leefomgeving integraal omschrijft. Integraal betekent dat de visie betrekking moet hebben op alle terreinen van de fysieke leefomgeving, aansluitend bij de reikwijdte van de Omgevingswet. De ‘fysieke leefomgeving’ is heel breed en omvat onder meer de beleidsterreinen cultureel erfgoed, energie-infrastructuur, landbouw, landschap, ruimtelijke ordening, gezondheid, milieu, natuur en water.

De integrale aanpak zorgt ervoor dat het geen optelsom meer wordt van beleidsvelden maar dat de uitdagingen van de toekomst (die altijd meerdere aspecten bevatten) van verschillende kanten bekeken wordt. 

Participatie van bewoners en bedrijven

Participatie is eveneens een belangrijke pijler binnen de Omgevingswet. De wetgever heeft vastgelegd dat burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en andere bestuursorganen bij de voorbereiding van een omgevingsvisie betrokken moeten zijn. Het bestuursorgaan dat de visie vaststelt moet daar verantwoording over afleggen. Het is daarbij belangrijk dat de participatie niet alleen beperkt blijft tot het indienen van zienswijzen.  De wetgever wil dat met de omgevingsvisie het helder wordt waar de gemeente haar prioriteiten legt. De omgevingsvisie geeft een gewenste ontwikkelingsrichting aan voor de (midden)lange termijn. Een omgevingsvisie daagt zo burgers en bedrijven uit deze visie mede gestalte te geven.

Samenvattend wil de omgevingsvisie dus een integrale visie geven voor de fysieke leefomgeving. De wens van de wetgever is dat deze visie in gesprek met bewoners en bedrijven tot stand komt. De Amsterdamse Omgevingsvisie is één van de eerste van Nederland om deze twee ambities vorm te geven en laat helaas ook zien hoe moeilijk het is.

Probleem 1 :integrale spaghetti

Het combineren van beleidsvelden leidt automatisch tot spanningen tussen deze beleidsvelden. Het is eenvoudig weg niet mogelijk om alles tegelijkertijd te willen. Binnen de visie wordt op talloze plaatsen de spanningen die het oproept benoemd of wordt op andere wijze zichtbaar. Gemeente Amsterdam wil in 2050 een inclusieve stad zijn waar voor Amsterdammers van alle opleidingsniveau werk is. Tegelijkertijd leidt stedelijke verdichting en transformatie van bedrijventerreinen er toe dat juist de arbeidsplaatsen voor praktisch geschoolde Amsterdammers zullen verdwijnen.

Walther Ploos van Amstel noemt in zijn blog de Amsterdamse Omgevingsvisie ‘een inspirerend schetsboek, maar samenhang ontbreekt”. Zijn kritiek is helder: “De afwegingen zijn niet transparant. Echte keuzes worden niet gemaakt.”

De Omgevingsvisie 2050 staat bol van spanningen en tegenstrijdigheden. Hoe verklaarbaar het ook is, het is de vraag of een integrale aanpak ook niet verwijst dat prioriteiten helder verwoord worden. Daar kunnen politici, bewoners en bedrijven vervolgens op schieten. Is het bedoeld om keuzes te maken of enkel om spanningen te inventariseren? De politiek-bestuurlijke wind waait elke vier jaar anders en de visie geeft volop de ruimte dat het flink kan gaan stormen.

Probleem 2: gebrekkige participatie

Het voornaamste gebrek zit hem in de participatie. Door de wetgever is nadrukkelijk beoogd dat de participatie niet terug zou vallen op de wettelijk vastgelegde uniforme voorbereidingsprocedure uit de Awb. De kern daarvan is dat het bestuursorgaan dat het besluit neemt een onderwerp voorlegt waar belanghebbenden vervolgens een zienswijze (mondeling of schriftelijk) op in kunnen dienen binnen voorgestelde termijnen.

Het probleem dat het oplevert is precies wat er nu gebeurt. Een dik pak papier wordt neergelegd. Vervolgens hebben honderdduizenden Amsterdammers, bedrijven en verenigingen gelijktijdig enkele weken de tijd om het pak papier intensief te bestuderen, er wat van te vinden en vervolgens individueel een zienswijze in te dienen. Daar mag een ambtelijk team op reageren (en afwijzen) waarna met wat aanpassingen er een definitief product wordt neergelegd en vastgesteld.

De bedoeling is dat een groot deel van de discussie al gevoerd wordt tijdens de totstandkoming van de omgevingsvisie. Het stadsbestuur heeft de wettelijke plicht dit te doen en hier verantwoording over af te leggen in de visie zelf. Uit die verantwoording blijkt dat de Gemeente Amsterdam het moeilijk vond hier invulling aan te geven. Er is bijvoorbeeld gekozen om te spreken met vrouwen uit Nieuw-West omdat die – volgens de wethouder tijdens het raadsdebat – niet snel zienswijzen indienen. Daarmee geeft de wethouder eigenlijk toe dat traditionele vormen van inspraak nog steeds het uitgangspunt vormen.

In de bondige verantwoording staat onder meer vermeld dat in alle gesprekken (!!)  gedeelde waarden over de inclusieve, duurzame en verbonden stad naar voren kwamen. Wat betekent dat deze waarden of heel ruim zijn gedefinieerd of Amsterdam plotsklaps geen tegengestelde belangen en waarden meer kent. Daarnaast zijn er enkele citaten uit de verschillende gesprekken weergegeven door de Omgevingsvisie 2050 heen. Die citaten zijn mooi en illustratief, maar doorgaans weinigzeggend. 

Ondernemers, bewoners en betrokkenen die input hebben geleverd merken via diverse kanalen op dat er weinig terug te zien is van hun inbreng. Of dit klopt valt moeilijk te achterhalen want de inbreng is in ieder geval niet zichtbaar verwerkt. Het is daardoor eveneens moeilijk te achterhalen welke type bewoners of welke bedrijven welke visies of belangen hebben ingebracht of welke overwegingen hebben meegespeeld bij de weging van die visies.

Dat daagt niet uit om in gezamenlijkheid tot een visie te komen.

Agenda Stadmaken

Het pijnlijkst wordt dit zichtbaar in de strategische keuze “samen stad maken” (één van de vijf grote keuzes) die toegelicht wordt in het relatief zwakke hoofdstuk 21 “Agenda Stadmaken”. Het is om te beginnen al erg lastig om te achterhalen wat precies de ‘strategische keuze’ is die het stadsbestuur daarin wil maken. In de visie wordt genoemd dat het een uitdrukkelijke wens is om de Amsterdammers een meer actieve rol te geven om mee te bouwen. Dat schikt! Want dat is ook precies het idee achter de Omgevingswet. Als bijpassend citaat bij deze keuze is die van Ismay uit Staddeel Noord geplaatst: “Ik droom van een stad waar burgers een podium en inspraak krijgen over de inrichting van hun eigen woonomgeving”.

Het citaat roept meteen de vraag op waarom het huidig college het nog niet gelukt is – ondanks het collegeakkoord – om Amsterdammers nu wel een podium en inspraak te bieden en hoe we dit in 2050 wel gaan doen. Juist daar had een visie op moeten kunnen komen. Helaas is de strategische keuze alleen uitgewerkt in een aantal zeer experimentiele instrumenten (inclusief de wooncoöperatie en de buurtbatenovereenkomst) en dat roept helaas nog meer vragen op. Ik ben ronduit kritisch op deze instrumenten omdat het in de praktijk veel ideologie en weinig realisme is. De zwakke uitwerking van deze keuzes in het bijhorende hoofdstuk doet het ergste vrezen.

Vergeten stadsdelen

Ondernemersorganisatie Oram is kritisch op de hoofdstedelijke ‘Omgevingsvisie 2050 en haalt hard uit in de media: ‘Amsterdam zet in op dakloos maken bedrijven’

Wethouder van Doorninck (GroenLinks) was tijdens het raadsdebat enigszins verbaasd van de felheid van het stuk van Oram. Er was toch al met de ondernemers gesproken? In de visie wordt er toch het één en ander genoemd?

Als stadsdeelcommissielid in Amsterdam – West is er ook met mij gesproken. Op pagina 129 is er in de visie een pagina gewijd aan Stadsdeel West. Daar wordt geconstateerd dat Stadsdeel West zich snel ontwikkeld heeft tot een geliefde plek voor wonen, winkelen en uitgaan. In de meeste buurten is de balans tussen rust en drukte en dure en betaalbare woningen redelijk op orde. Dat is inderdaad een accurate weergave van de huidige situatie. Maar is dit ook de gewenste richting voor de (midden)lange termijn?  Daagt dit bewoners en ondernemers van Amsterdam West uit tot visievorming? Het lijkt erop dat het college een vinkje bij de participatieparagraaf kan zetten.

Welke rol de stadsdelen en het binnengemeentelijk bestuur precies speelt in de strategische keuze om “samen de stad te maken” ontbreekt totaal. Als participatief en democratische entiteit wordt het niet genoemd. Die ruimte was er wel. Het experimentele instrument buurtomgevingsvisies wordt genoemd maar niet in de bestuurlijke context geplaatst. 

Dit valt mij op omdat ik actief ben binnen dit gremium. Ik kan mij goed voorstellen dat tal van gremia en belangenbehartigers die input hebben geleverd een zelfde ervaring hebben. Zijn hun belangen meegenomen in het Amsterdam van 2050? Zo nee, welke overwegingen liggen daar aan ten grondslag?

Als stadsdeel zullen wij – heel traditioneel – onze input nogmaals per advies inbrengen. Hopelijk heeft de raad er nog de tijd voor om daar naar te kijken.

Conclusie 

De ambities van de wetgever zijn vrij groot als het gaat om de Omgevingswet en de Omgevingsvisie. Een integrale aanpak en meer participatie. De Omgevingsvisie 2050 van Amsterdam leert ons dat juist op die twee punten er grote uitdagingen te zien zijn. 

Ik denk dat het probleem hem voornamelijk zit in de onbekendheid met dit instrument. Ambtenaren, bestuurders en raadsleden moeten nog uitvogelen wat omgevingsvisie concreet kan toevoegen t.a.v de instrumenten die er al waren (de structuurvisie) en de talloze andere visies en koersdocumenten die ook opgesteld worden. Goed dus om niet alleen kritisch te kijken naar de inhoud van de visie maar ook naar het proces.