Amsterdam is wat wetenschappers een ‘obesogene omgeving’ noemen. Dat betekent dat de omgeving mensen stimuleert om te veel te eten en daarnaast te weinig te bewegen. De obesogene leefomgeving vormt in Amsterdam een groot probleem en draagt in belangrijke mate bij aan de toename van overgewicht en obesitas bij Amsterdammers, met name van kinderen en jongeren.

Op grond van de Amsterdamse Aanpak Gezond Gewicht streeft de gemeente Amsterdam ernaar dat in 2033 alle Amsterdamse kinderen een gezond gewicht hebben. Voedingsdeskundigen klagen al jaren steen en been over de snackbar om de hoek bij scholen. Kinderen laten de gezonde worteltjes in de kantine voor wat het is, als er een alternatief op loopafstand voor handen is. Daarom bestaat er een wens van een “fastfoodvrije zone” van één kilometer rondom scholen. De zogenaamde ‘no-fry’-zone.

Gemeente Amsterdam heeft aangekondigd de strijd aan te gaan met de fastfoodketens. Groot probleem: de instrumenten die de gemeente heeft zijn zeer beperkt. Voedingswetenschapper Jaap Seidell ziet ook een meer fundamenteel probleem: ‘stel je voor dat de overheid ons gaat vertellen wat we wel en niet mogen eten; dan krijg je pas een volksopstand! En terecht, want wie denkt die overheid wel niet dat ze is?’ Een gemeente die het aanbod gaat reguleren betuttelt, beperkt de ondernemersvrijheid en het is ook maar de vraag of er politiek draagvlak voor is. De gemeente Amsterdam heeft dus twee vragen te beantwoorden: is het wel de verantwoordelijkheid van de gemeente om op te treden en wat zijn de juridische mogelijkheden?

 

Onderzoek UvA

Beide vragen zijn uitgebreid beantwoord door rechtswetenschappers van de Universiteit van Amsterdam in een recent rapport. Het onderzoek concludeert dat gemeenten een verantwoordelijkheid hebben om voor een veilige en gezonde voedselomgeving te zorgen voor hun inwoners. Tegelijkertijd constateren de onderzoekers dat gemeenten in de praktijk de juridische ruimte missen om dat mogelijk te maken.

Met betrekking tot de verantwoordelijkheid  beargumenteren de onderzoekers dat de overheid op grond van internationale, Europese en nationale grondrechten de verantwoordelijkheid heeft om de gezondheid van haar burgers te beschermen. De overheid moet onder meer zorgen voor een gezonde voedselomgeving. De gemeente heeft hier, gezien haar taken op het gebied van gezondheidspreventie en jeugdgezondheidszorg, een belangrijke verantwoordelijkheid in.

De juridische instrumenten om dat te verwezenlijken zijn beperkt. De onderzoekers concluderen dat het tegengaan van aanbod van ongezond voedsel via het instrument van het bestemmingsplan in verband met volksgezondheid mogelijk is als er ruimtelijk relevante argumenten aan ten grondslag kunnen worden gelegd. Effecten van verkoop van ongezond voedsel zullen ruimtelijk, dus locatiegebonden moeten zijn, wil regulering ervan in het bestemmingsplan aan de orde zijn. Het weren ervan in een bestemmingsplan enkel op grond van de gezondheidseffecten van het voedselaanbod is dus niet mogelijk. Als de snackbar in vergelijking met een hotel bijvoorbeeld ernstige stankoverlast veroorzaakt is weigering wel mogelijk.

Naast het bestemmingsplan kunnen gemeenteraden ook zelfstandig verordeningen opstellen om bepaalde gedragingen te reguleren, zoals de verkoop van ongezonde producten. De onderzoekers concluderen dat: “gebiedsgerichte regulering van aanbod van ongezonde voedselwaren op bepaalde locaties in een gemeente op grond van de autonome bevoegdheid van de gemeente problematisch is als zij niet ziet op voorkomen van nadelige gevolgen daarvan op de omgeving of openbare ruimte.” Het behoort niet tot de ‘gemeentelijke huishouding’ om de verkoop zelf te reguleren, pas als de verkoop de ruimtelijke omgeving of openbare ruimte betreft raakt het een gemeentelijk belang.

Samenvattend blijkt uit het onderzoek blijkt dat het gemeentelijk instrumentarium niet de mogelijkheid biedt om het aanbod van ongezond voedsel in (delen van) een gemeente te weren uitsluitend vanwege de schadelijke effecten van consumptie van dat voedsel op de volksgezondheid.

Aanbevelingen vanuit de gemeente

Parallel aan het onderzoek van de Universiteit van Amsterdam hebben beleidsmedewerkers gezondheid en gezonde leefomgeving van de gemeenten Amsterdam, Ede, Rotterdam en Utrecht het rapport “Gemeentelijk instrumentarium voor een gezonde voedselomgeving” (PDF) uitgebracht. Een zeer compleet overzicht van de gemeentelijke mogelijkheden. Zij constateren dat de gemeente een plicht heeft de gezondheid te bevorderen, maar dat internationale en nationale wetgeving niet specificeert welke instrumenten daarvoor gebruikt moeten worden.

De opstellers menen dat de door de UvA onderzoekers geconstateerde knelpunten moeten worden opgelost zodat gemeenten de mogelijkheden krijgen om voor een gezonde voedselvoorziening te zorgen. Zij stellen voor om (A) de definitiebepalingen in de Omgevingswet te verruimen (B) de voedselomgeving als beschermd belang in de Warenwet toe te voegen en (C) gebruik te maken van de experimenteerruimte in de geest van de NOVI om het verband tussen de inrichting van de voedselomgeving, het gedrag van consumenten en het effect op het gewicht van de bewoners uit te werken naar inrichtingsprincipes en –regels.

De Rijksoverheid aan zet

De gemeentelijke sturingsinstrumenten zijn beperkt maar de gemeenten hebben wel een verantwoordelijkheid. Dat betekent dat de Rijksoverheid aan zet is om de aanbevelingen op te volgen om de gemeente de benodigde (juridische) ruimte te bieden.

De vraag is of de wetgever daar in meegaat. De beleidsmedewerkers constateren dat de acceptatie van een overheidsinterventie om gedrag te veranderen,  groter is voor minder ingrijpende interventies, zoals het verstrekken van informatie (bijvoorbeeld calorievoorlichting), dan voor meer ingrijpende interventies, zoals het beperken van keuzemogelijkheden. Bij het formuleren van nieuw beleid is het volgens de beleidsmedewerkers van belang om ook de publieke opinie mee te wegen. Uit het beperkte bestaande onderzoek komt naar voren dat er een kleine meerderheid te vinden is voor een interventie in de omgeving rondom scholen. Grootschalig onderzoek naar draagvlak voor (verdergaande) interventies ontbreekt.

Ruimtelijke economie

Amsterdam is een stad met grote tegenstellingen. Tijdens de coronacrisis is pijnlijk duidelijk geworden hoe sterk de stad afhankelijk is van de bezoekerseconomie om de gemeentebegroting sluitend te krijgen. De impopulaire  Nuttela- en ijswinkels zijn niet gericht op de eigen bewoners maar op bezoekers. Het verdwijnen daarvan heeft weinig impact op de gezondheid maar wel op de gemeentebegroting.De eigen bevolking van Amsterdam bestaat uit bovengemiddeld vermogend of juist minder draagkrachtig.

Het aanbieden van ‘ongezond voedsel’ (met veel suiker, zout en vet) is aanlokkelijk omdat het goedkope ingrediënten zijn die relatief weinig bereiding nodig hebben. Op het verkopen van pizza’s zijn betere marges te halen dan op het verkopen van voedzame salades. 

Snackbarren, pizzeria’s en donnerzaken dragen bij aan de obesogene omgeving maar bedienen een breed deel van de markt. Amsterdam afsluiten voor initiatieven van en voor minder kapitaalkrachtige bewoners past bij de tendens van de opkomst van hippe saladebarretjes voor vermogende millenials, maar vergroot de sociale ongelijkheid. Een snackbar is niet alleen bron van voedsel, maar ook een bron van werkgelegenheid, sociaal contact en een ondernemersdroom.

Mocht de wetgever daadwerkelijk overgaan tot het bieden van het ruimtelijk instrumentarium om de voedselomgeving sterker te reguleren, dan is het de vraag in hoeverre de Amsterdamse gemeenteraad van die opties gebruik kan en wil maken. Zelfs als de ambitie voor een gezonde voedselomgeving breed gedeeld wordt, is het maar de vraag of politici de consequenties voor de stedelijke economie willen aanvaarden.