Dinsdag 9 februari was een feestelijke dag in de Eerste Kamer. Toen is door een ruime meerderheid in de eerste lezing een initiatiefvoorstel aangenomen om artikel 1 van de Grondwet te wijzigen (zie impressie van het debat). Van de partijen stemden alleen de PVV, SGP en JA21 stemden tegen.

Het ronkende persbericht van de initiatiefnemers spreekt dat er ‘een belangrijke stap is gezet’ voor gehandicapten, lesbiennes, homo’s en biseksuelen en de hele samenleving. Het COC noemt de uitslag van de stemming “een grote overwinning voor LHBTI-personen”. 

Een aanpassing van de Grondwet is relatief zeldzaam. Een wijziging moet tweemaal door beide Kamers heen en in de tweede lezing een ‘verzwaarde meerderheid’ behalen van maar liefst twee-derde van de zetels. Naast deze procedurele vereisten is het uitgangspunt dat alleen zaken die “voldoende constitutionele rijpheid’ vertonen en waar ‘een dringende noodzaak’ voor bestaat in de Grondwet worden opgenomen.

De overheid worstelt al decennialang met een effectief antidiscriminatiebeleid. Niet in de laatste plaats omdat de discussie binnen het parlement rommelig verloopt (zie ook: Nationale Coordinator: Discriminatie en Racisme). Is er nu sprake van uitzicht op een historisch moment? Wat betekent deze wijziging concreet voor de bescherming van de betreffende minderheidsgroepen?

Critici beargumenteren dat deze wijziging hoogst symbolisch is en dat wordt door de voorstanders ook erkend. De wijziging geeft voornamelijk weer welke stappen er sinds 1983 gezet zijn op dit gebied, maar de invloed op toekomstig beleid is hoogstwaarschijnlijk beperkt.

1. Brede steun maar toch een lang debat

De grote meerderheid voor het voorstel is ook goed te verklaren door de symbolische werking van het voorstel. Zwaarwegende politieke redenen om tegen te stemmen zijn niet voorhanden. Alleen de PVV heeft een uitgesproken andere visie op de formulering van artikel 1 en wenst deze grotendeels te schappen. Tijdens de behandeling bleek de PVV ook de meest vocale tegenstander van het voorstel.

Toch betekende dat niet dat de steun van de Eerste Kamer vanzelfsprekend was. Alleen de VVD sprak meteen zijn steun uit voor het voorstel en senator Van den Burg was enigszins verbaasd dat de andere fracties wel veel spreektijd hadden aangevraagd. De centrale vraag waar veel senatoren uitgebreid op reflecteerden ging over het gebrek aan praktische betekenis van de wijziging.  Want is er met de wijziging wel voldaan aan de vereisten van constitutionele rijpheid? En is de wijziging wel voldoende noodzakelijk?

2. Symboolpolitiek

Artikel 1 van onze Grondwet regelt dat niemand in Nederland op welke grond dan ook gediscrimineerd wordt. Daarbij worden vijf gronden expliciet genoemd die ten tijde van de opname al een langere juridische voorgeschiedenis kende. Het initiatiefvoorstel van de Tweede Kamerleden Bergkamp (D66), Özütok (GroenLinks) en Van den Hul (PvdA) voegt handicap en seksuele gerichtheid als verboden grond van discriminatie toe aan artikel 1 van de Grondwet. Deze toevoeging is symbolisch omdat de voorgestelde nieuwe gronden al vallen onder het bereik van de verzamelclausule “op welke grond dan ook”. Er is feitelijk geen juridische noodzaak om de gronden verder te expliciteren.

Toen het voorstel ingediend werd in 2010 reageerde de Afdeling Advisering van de Raad van State ook kritisch. De noodzaak was in de ogen van de Raad onvoldoende gemotiveerd. De Raad wees er toen eveneens op dat de desbetreffende verzamelclausule meer zin heeft naarmate de reeks benoemde gronden korter is. Naarmate die reeks langer wordt, rijst de vraag naar de betekenis daarvan voor het niet-benoemde deel. De wijziging kan dus zelfs een averechts effect hebben 

Van artikel 1 van de Grondwet wordt vaak gezegd dat dit artikel vooral een rechtspolitieke functie vervult, in de zin dat dominante maatschappelijke opvattingen bepalen of iets als discriminatie moet worden gezien. (Uit: Rol en Betekenis van de Grondwet (PDF)). De rechter kan niet toetsen aan de Grondwet. Concrete bescherming wordt in dit geval geboden door Europees verdragsrecht en lagere wetgeving. In bijzonder door Artikel 14 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM) waar eveneens een verbod op discriminatie is opgenomen. De Raad van State geeft regelmatig aan om qua terminologie in uitgewerkte regelgeving aansluiting te zoeken bij de terminologie die in Europees verdragsrecht gebruikt wordt. De noodzaak om de terminologie in artikel 1 Grondwet aan te passen is niet direct aanwezig. Seksuele gerichtheid en handicap worden in artikel 14 EVRM eveneens niet expliciet benoemd maar wel beschermd.

Er verandert in juridisch opzicht weinig. De hoop van de initiatiefnemers is dat met de wijziging er een krachtig signaal uitgaat naar mensen die zich door hun handicap of seksuele gerichtheid soms buitengesloten voelen door deze samenleving. De toevoeging geeft met name weer wat er bereikt is op het gebied van participatie en gelijke behandeling  en soort aan nog meer te bereiken. Veel senatoren noemde dat argument ook: symboliek is eveneens van groot belang. Een CDA senator gaf aan liever te spreken van ‘iconisch’ dan van ‘symbolisch’.

3. Noodzaak tot aanpassing

De noodzaak om artikel 1 Grondwet te wijzigen wordt in belangrijke mate gevonden in dat de voorgestelde wijzigingen ook al in 1983 zijn voorgesteld, maar dat de ‘tijd toen nog niet rijp’ geacht werd. Nu veertig jaar later is de tijd weldegelijk rijp volgens de initiatiefnemers. De wijziging geeft dus weer welke maatschappelijke en staatsrechtelijke ontwikkelingen de afgelopen decennia hebben plaatsgevonden in de samenleving. Dat wordt ook beschouwd als een belangrijke functie van de Grondwet, waardoor er volgens de initiatiefnemers voldoende noodzaak tot wijziging bestaat.

De constitutionele rijpheid van het voorstel wordt in dezelfde richting gevonden. De afgelopen decennia is er in aparte wet- en regelgeving zoveel aandacht geschonken aan deze specifieke gronden van discriminatie dat ze rijp zijn geworden voor opname in de constitutie.

De grondwet is richtinggevend. De initiatiefnemers hopen dat de opname van deze specifieke gronden door de wetgever opgevat wordt als een oproep om op dit gebied meer en specifiekere wetgeving te ontwikkelen. Eveneens wordt de hoop uitgesproken dat rechters bij individuele gevallen meer bescherming zullen bieden.

4. Algemene Wet Gelijke Behandeling

Het discriminatieverbod in artikel 1 Grondwet wordt uitgewerkt in de Algemene Wet Gelijke Behandeling (AWGB). Senator Karimi (GroenLinks) wijst tijdens de behandeling terecht op de diversiteit aan maatschappelijke visies rondom het begrip “seksuele gerichtheid” en dat er binnen progressieve kringen niet meer binair wordt gedacht. Er is door de initiatiefnemers bewust gekozen voor de formulering ‘seksuele gerichtheid’ om ook biseksuelen, panseksuelen, omniseksuelen, queers en anderen op te nemen.

Binnen de Algemene Wet Gelijke Behandeling wordt er nog wel gesproken van homo- en heteroseksuele gerichtheid, wat volgens huidige moderne, progressieve zienswijzen een beperking is. Door senator Karimi wordt betoogd dat met de aanpassing van Artikel 1 Grondwet ook de AWGB aangepast moet worden. Dat zou inderdaad een logische vervolgstap zijn, daarmee krijgt de wijziging ook een richtinggevende betekenis.

5. Geen stap voorwaarts

De wijziging van artikel 1 Grondwet is in beginsel dus geen stap voorwaarts, maar een symbolische weergave van de stappen die sinds 1983 gezet zijn. De werkelijk stap voorwaarts wordt niet gezet door artikel 1 Grondwet uit te breiden of aan te passen, maar wordt zichtbaar in uitbreiding van verwante wetgeving en (mogelijk) jurisprudentie. 

Het roept de vraag op of de voorgestelde wijziging daarvoor noodzakelijk is. Ook zonder de aanpassing voorziet artikel 1 Grondwet al als richtinggevend in die discussie.

Dit is ook conform de zienswijze van de Grondwetgever in 1983 zoals genoemd in de Kamerstukken:

 In verband met de zinsnede ’op welke grond dan ook’ preciseerde zij dat het discriminatieverbod ertoe strekt ’onderscheid te verbieden op grond van eigenschappen of kenmerken van personen die in redelijkheid niet relevant zijn voor het bepalen van aan – spraken en verplichtingen op een bepaald gebied van het maatschappelijk leven’. De regering voegde daaraan toe: ’’Dit zal meebrengen dat slechts ten aanzien van bepaalde kenmerken en eigenschappen van personen het verbod van discriminatie van toepassing zal worden. Welke kenmerken en eigenschappen dat zullen zijn, zal door de maatschappelijke werkelijkheid worden bepaald.’’

Niet de gronden die opgenomen zijn in artikel 1 zijn bepalend, maar de maatschappelijke werkelijkheid. Deze maatschappelijke werkelijkheid wordt weergeven in wetgeving als de AGWB maar ook in de wijze hoe uitvoeringsorganisaties en politici daar invulling aangeven. De stap voorwaarts wordt dus daar gezet. Eventuele betere bescherming van de rechten van mensen met een handicap of een specifieke seksuele gerichtheid komt niet uit de Grondwet maar uit andere wetgeving.

Zo eensgezind als de Staten-Generaal is bij deze aanpassing. Zo verdeeld is de Staten-Generaal als het gaat om het overkoepelende discriminatie en racisme debat. Het ziet er naar uit dat er nog een lange weg te gaan is. 

6 Conclusie

Hoogstwaarschijnlijk zal het initiatiefvoorstel om artikel 1 van de Grondwet aan te passen door het opnemen van twee extra genoemde discriminatiegronden ook in de tweede lezing op voldoende steun kunnen rekenen. 

Het belang van de wijziging moet gezocht worden in de symbolische betekenis. De extra rechtsbescherming die de wijziging biedt zal zeer waarschijnlijk beperkt zijn. Concreet zal het initiatiefvoorstel weinig betekenen voor de betreffende minderheidsgroepen. 

De historische betekenis van de mogelijke wijziging moet gevonden worden in de bevestiging dat sinds 1983 veel veranderd is in Nederland op het gebied van bescherming en acceptatie van mensen met een handicap of een specifieke seksuele gerichtheid. 

Het parlement worstelt nog met de bredere discussie over discriminatie en gelijkwaardigheid. Het is een interessante vraag of de opdracht die de Grondwetgever van plan is te geven aan de wetgever daar een verandering in kan aanbrengen. Waarschijnlijk zal het echte verschil uit de samenleving zelf moeten komen en niet vanuit het parlement.