Tegenmacht en controle van de macht: essentieel op lokaal niveau

Zoals besproken in ‘de geboorte van de stadsdeelcommissie’ was er grote weerstand tegen het voorstel om het bestuurlijk stelsel in 2018 aan te passen. Het ging in essentie om het algemeen bestuur van de bestuurscommissies te vervangen met een adviescommissie. De zogenaamde stadsdeelcommissies.

Een belangrijke en beoogde wijziging van de stadsdeelcommissies was dat zij hun controlerende taakstelling en bijhorende bevoegdheden verloren. Het Dagelijks Bestuur werd niet verkozen vanuit de stadsdeelcommissie maar direct benoemd – als verlengd bestuur – door het College van B&W.

Niet de stadsdeelcommissie, maar de gemeenteraad controleert de werkzaamheden van het Dagelijks Bestuur. Hoewel deze veranderingen beoogd zijn vreesden critic dat daardoor tegenmacht en de controle op het ambtelijk handelen zou verminderen. Die kritiek kent een gefundeerde grondslag.

1. Tegenmacht: tandeloze tijgers

Een belangrijk punt van kritiek is dat de stadsdeelcommissies ‘tandeloze tijgers’ zouden worden vanwege gebrek aan formele bevoegdheden en controlerende taken. Op papier zijn de adviezen van de stadsdeelcommissie ‘zwaarwegend’ maar formeel kunnen ze eveneens altijd weerlegd worden. Het Dagelijks Bestuur voert collegebeleid uit en alles wat daarmee in strijd is kan (ook formeel) worden genegeerd.

De zogenaamde ‘tegenmacht’ (partijen, groeperingen en bewoners die kritisch zijn op de macht) krijgen daardoor geen ruimte. Alleen bestuurders en bewoners die zich kunnen vinden in het vastgestelde collegebeleid krijgen de gelegenheid om mee te besturen en Amsterdam vorm te geven.

Grote teleurstelling

Voor en na de verkiezingen regende het dan ook opiniestukken van teleurgestelde politici en burgers. In “De tegenmacht heeft weer eens het nakijken in de stad” (Het Parool) betoogde Münire Manisa, voormalig lid van de ­bestuurscommissie in Nieuw-West, dat het opmerkelijk was dat een oppositiepartij als DENK (de grote winnaar in Nieuw-West) nadrukkelijk uit het Dagelijks Bestuur werd gehouden door het college:

GroenLinks stelde eerder dat het vertrouwen in de democratie werd ondermijnd door het nieuwe bestuurlijke stelsel. Ze had gelijk. Wat de partij niet besefte, is dat ze heeft meegewerkt aan de verdere ondermijning door constructies te bedenken om de tegenmacht koste wat kost buiten het dagelijks bestuur te houden.

Opvallend aan de kritiek van Manisa is dat zij erop wijst dat het niet alleen een structuurfout is in het stelsel. Het is ook een cultuurfout: partijen die vanuit de oppositie hoog van de toren bliezen hoe belangrijk het is om tegenmacht te hebben, vergeten dat op het moment dat zijzelf aan de macht zijn. Partijbelang neemt dan de overhand.

Van tegenstander naar eindverantwoordelijk

Opmerkelijk genoeg werd de meest uitgesproken en grootste criticus van het stelsel, GroenLinks raadslid Rutger Groot Wassink, na de verkiezingen wethouder Democratisering en daarmee ook verantwoordelijk voor het Bestuurlijk Stelsel.

Wethouder Groot Wassink stak zijn ontevredenheid over het stelsel waar hij verantwoordelijk voor was geworden niet onder stoelen en banken. Hij gaf daarnaast meteen aan in te willen zetten op ‘participatie van ongekozen bewoners’. Hij spiegelde in Rutger Groot Wassink wil de burger vaker horen” (Het Parool) de Amsterdammers een toekomst voor waarin ongekozen bewoners meer te zeggen krijgen via referenda en de invoering van buurtrechten.

Groot Wassink was in 2018 tegelijkertijd niet van plan te gaan morrelen aan de stadsdeelcommissies:

Groot Wassink ziet het niet zitten om meteen na de start wéér opnieuw te beginnen. “De mensen die nu in die stadsdeelcommissies zitten, zijn wel gekozen. Je kunt ze niet meteen buitenspel zetten door opnieuw te gaan morrelen aan het stelsel.”

De stadsdeelcommissies, door Groot Wassink de representatieve democratie genoemd, worden wel geëvalueerd maar niet ingrijpend veranderd. Groot Wassink wil juist de participatieve democratie aanjagen, buiten het representatieve stelsel om. Inwoners moeten zich meer en makkelijker kunnen uitspreken over kwesties waar ze mee te maken krijgen, zonder gekozen te worden.

Niet geheel verrassend is er uiteindelijk weinig terecht gekomen van de ambities om ‘ongekozen bewoners’ meer rechten te geven. Staatsrechtelijk ligt dat ook lastig, iets wat ze waarschijnlijk op de Stopera inmiddels ook weten. Ook de beloofde buurtreferenda zijn er uiteindelijk niet gekomen.

Zolang participatieve democratie bij experimenten en kleinschalige initiatieven blijft. Moet de tegenmacht dus nog komen uit de representatieve democratie. 

De stadsdeelcommissie

Het bestuurlijk stelsel in Amsterdam is het afgelopen decennium meerdere keren veranderd. De uitgangspunten zijn per verandering gelijk gebleven. Amsterdam wil één Amsterdam zijn en tegelijkertijd vanuit nabijheid en toerekenbaarheid opereren. De dienstverlening van de gemeente moet aansluiten bij de maatschappelijke opgaves in de wijken. Hiervoor is het zogenaamde gebiedsgericht werken ingericht. 

Het stelsel met de stadsdeelcommissies is het resultaat van de meest recente verandering.

2. De macht controleren

Dagelijks Bestuurder van Amsterdam West Jeroen van Berkel (PvdA) was verklaard tegenstander van het nieuwe bestuurlijk stelsel. Zijn kritiek richtte zich in belangrijke mate op het gebrek aan verantwoording.

“Ik vind het als bestuurder belangrijk om publiek verantwoording af te leggen voor mijn ambtelijk handelen. Ik zie dat niet lukken zonder bestuurscommissie. Moet ik dan een keer in het jaar bij de gemeenteraad langs om mijn verhaal te doen?” West heeft net zo veel inwoners als Haarlemmermeer, zegt Van Berkel. “Daar heeft men toch ook gewoon een gemeenteraad?”

Het Parool

Het argument snijdt hout. De representatieve vertegenwoordiging heeft een belangrijke verantwoordelijkheid. Er bestaat een noodzaak om te waarborgen dat de vraagstukken zoals die voor de bewoners, bedrijven en instellingen spelen zo aan de orde worden gesteld dat men kan zien dat hun belangen openlijk en controleerbaar worden afgewogen. Openbare vergaderingen waarin het openbaar bestuur op transparante en begrijpelijke wijze tot haar besluitvorming komt en verantwoording aflegt over gemaakte keuzes. De kern en de kracht van onze representatieve democratie.

De Amsterdamse gemeenteraad is feitelijk overbelast. Amsterdam moet met een relatief kleine hoeveelheid aan volksvertegenwoordiging ongelooflijk veel ambtelijk handelen controleren.

Kan de gemeenteraad in de beperkte tijd die zij hebben ook nog de werkzaamheden van alle Dagelijkse Bestuurders controleren? Jeroen van Berkel geloofde daar niet in en had daar ook overtuigend bewijs voor uit zijn eigen praktijk. Kritische vragen over zijn werk in Amsterdam-West werden in de gemeenteraad niet gesteld, terwijl dat in het nieuwe stelsel wel hun formele verantwoordelijkheid is.

Participatieve democratie kan deze controlerende taak eveneens niet overnemen. Betrokken bewoners sturen regelmatig vragen in over gemeentelijke besluiten (‘waarom heeft u deze vergunning verleend?’) en de WOB biedt journalisten en burgers enige mogelijkheid om inzage te krijgen in bestuurlijk handelen. De mogelijkheden zijn relatief gezien beperkt.

Het echte verantwoording afleggen via debat is in de participatieve democratie niet mogelijk. Waarbij het voor buitenstaanders inzichtelijk wordt wat de afwegingen en overpeinzingen zijn geweest om tot specifiek beleid te komen en welke alternatieven (aangedragen door de oppositie) er zijn.

Dat is om tal van redenen problematisch. Niet alleen voor de kwaliteit van de democratie en de transparantie rondom beleid. Maar ook voor de machtsverhoudingen tussen overheid en burgers. Bestuurders die geen verantwoording hoeven af te leggen voor het ambtelijk handelen creëren als het ware een vrijbrief waarin alles mogelijk is zolang het binnen de wet blijft. Alleen de bestuursrechter (die marginaal toetst) blijft voor de burger dan nog over.

Bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties die in hun leven, bedrijfsvoering of doelstellingen geraakt worden door (ingrijpend) overheidsbeleid hebben het volledige recht inzage te hebben in hoe dat beleid tot stand is gekomen. Juist op gemeentelijk niveau (waar beleid vaak praktisch is) is dat van het allergrootste belang.

Amsterdam: een onmogelijke opgave

Kan je met 45 parttime raadsleden het werk van 19.000 ambtenaren en bestuurders controleren? 

Het antwoord is hoogstwaarschijnlijk nee, maar in Amsterdam proberen we het sinds 2018 wel. 

Het gevolg is dat raadsvergaderingen meer onderwerpen kennen dan dat er spreektijd beschikbaar is. Inspreken door bewoners sinds kort beperkt is en er een grote ‘democratische lacune’ is ontstaan. Veel beleidsgebieden worden nauwelijks gecontroleerd. 

3. Conclusie

Er kwam snel harde kritiek op het voornemen om stadsdeelcommissies geen controlerende taken en bevoegdheden te geven. Na de verkiezingen bleek al snel dat ook de politieke partijen die tegenmacht belangrijk vonden te kiezen voor de mogelijkheden om de tegenmacht te minimaliseren.

De keuze om wel te investeren in de participatieve democratie en niet in de representatieve democratie pakte eveneens slecht uit voor de aanwezige tegenmacht. Participatieve democratie is vrijblijvend en kan geen vuist maken tegen de bestuurlijke macht.

Het gebrek aan controlerende bevoegdheden raakt de representatieve democratie direct in het hart. Bestuurders die geen verantwoording af te hoeven leggen over het ambtelijk handelen creëren een situatie waarin bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties speelbal kunnen worden van beleid waar zij zelf inzage noch invloed op hebben.

Wat denk jij dat Nederland nodig heeft?

Wat mij betreft een heldere en realistische kijk op gemeentelijk beleid. 

In mijn nieuwsbrief vind je unieke inkijkjes in de Amsterdamse politiek en blijf je op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van participatie en bestuurskunde. Lees je iets dat je interessant vindt? Laat mij het dan weten!

Schrijf je in voor mijn nieuwsbrief via onderstaand formulier:


    Laurent Staartjes

    Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen. 

    Volg mij op Twitter of lees meer over mij.

     

    Geef een antwoord

    Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *