De geboorte van de stadsdeelcommissie

Sinds 2018 kent de gemeente Amsterdam een nieuw bestuurlijk stelsel. Dit stelsel kwam tot stand na een zeer kritische evaluatie in 2016 en een verhit politiek debat in 2017 / 2018 tussen de verschillende politieke partijen. 

In het nieuwe stelsel werd de bestuurscommissie (met een Algemeen en een Dagelijks Bestuur) vervangen door een bestuurscommissie met alleen een Dagelijks Bestuur en een raad(advies)commissie met een adviserende taak. 

Welke afwegingen heeft het stadsbestuur gemaakt om tot het huidige bestuurlijk stelsel te komen? Welk probleem is geadresseerd en heeft men proberen op te lossen? In deze beschouwing ga ik daar op in aan de hand van de belangrijkste documenten. 

1. Commissie Brenninkmeijer

In 2016 kreeg de commissie Brenninkmeijer de opdracht om het bestuurlijks stelsel te evalueren dat ingevoerd was in 2014. Aan de evaluatie- en adviescommissie werd gevraagd om ‘bouwstenen aan te leveren voor de verdere ontwikkeling van het bestuurlijke stelsel.’ De commissie merkte op dat zelfs de opdracht niet los gezien kon worden van de ‘partijpolitieke strijd’ die was losgebarsten rondom het bestuurlijk stelsel. Aan de ene kant had je de politieke partijen die wilden centraliseren en aan de andere kant de partijen die wilden vasthouden aan de stadsdeelsystematiek. Het Amsterdamse gemeentebestuur zou tot in de haarvaten gepolitiseerd zijn.

De commissie oordeelt dat deze partijpolitieke machtsstrijd van grote invloed is op het functioneren van het bestuurlijk stelsel. Zo zegt zij onder meer: “De mogelijke opbloei van het nieuwe bestuurlijke bestel wordt overschaduwd door de donkere wolk van partijpolitiek gedreven en met eigenbelang verbonden scepsis over het bestuurlijke stelsel bij belangrijke spelers in dat bestuurlijke bestel.”

De commissie concludeert dat het bestuurlijk stelsel met de bestuurscommissies ‘niet perfect in haar ontwerp is’ maar dat de belangrijkste reden waarom het niet functioneert het gedrag van de actoren is. Raad, college, bestuurscommissies en ambtenaren dragen daar allemaal aan bij. Onduidelijkheden als ‘wie gaat waarover’ worden – bewust – in stand gehouden binnen de voortdurende machtsstrijd.

Dat was geen nieuw fenomeen. Aan de hand van tientallen oudere evaluaties en onderzoeken wijst de commissie erop dat het probleem al decennia speelde: “Amsterdam is als het gaat om bestuurlijke ontwikkeling onmachtig en draait steeds in de zelfde cirkels van onvermogen rond.”

Constructiefout

Hoewel de commissie ‘houding en gedrag’ van de politici centraal stelt, constateert zij ook dat er een constructiefout in het stelsel zit met betrekking tot het dubbelmandaat. Deze constructiefout raakt direct het thema ‘minder politiek, meer democratie’. Het is volgens de commissie om die reden weinig zinvol om te denken over ‘bouwstenen voor de doorontwikkeling van het bestuurlijk stelsel’, wanneer die bouwstenen terecht komen in een stelsel met deze ernstige constructiefout. Daarom beveelt de evaluatiecommissie aan om het dubbelmandaat vóór  te heroverwegen en de bestuurscommissies in 2018 niet via directe verkiezingen samen te stellen.

De grootste fout die de spelers in het bestuurlijk stelsel als reactie op het rapport kunnen maken is volgens de commissie dat volgens de lang bestaande Amsterdamse traditie de politieke fracties gaan ‘winkelen’ in de resultaten van deze evaluatie en via partijpolitieke profilering een strijd construeren die resulteert in een niet goed werkend compromis.

Het afschaffen van de deelgemeenten

In een eerdere blog wordt aandacht besteed aan het afschaffen van de deelgemeenten en de inrichting van het stelsel met de bestuurscommissies. 

Dat ging toen eveneens gepaard met een stevige discussie over hoe een ‘deelraadloze’ Amsterdam eruit zou moeten komen te zien. Een terugkerende complicerende factor is dat de politieke realiteit en de staatsrechtelijke mogelijkheden vaak niet goed op elkaar aansluiten.

2. Reactie college B&W

Het toenmalige college onderschreef in de bestuurlijke reactie de belangrijkste bevindingen uit de rapportage. Het college was het onder andere met de commissie eens dat het goed functioneren van het bestuurlijk stelsel voor een belangrijk deel valt of staat met de manier waarop spelers in het stelsel met elkaar omgaan. Het college onderstreepte eveneens de geconstateerde constructiefout. Door het dubbelmandaat waren de bestuurscommissies de facto toch meer een zelfstandige bestuurslaag dan verlengd bestuur.

In de bestuurlijke reactie noemt het college nadrukkelijk dat de politieke invulling van de bestuurscommissies, direct gekozen, bijdraagt aan de herkenbaarheid en de aanspreekbaarheid van het bestuur in alle delen van de stad.

Het college bleef het belangrijk vinden dat Amsterdammers in alle delen van de stad toegang hebben tot een bestuurder die het gebied kent, aandacht heeft voor de lokale wensen en binnen gestelde stedelijke kaders ook beslissingen kan nemen die nodig zijn voor hun gebied. Het afschaffen van een lokaal bestuur zonder er een lokaal alternatief voor in de plaats te stellen zou de bestuurbaarheid van de stad niet ten goede komen. Voor het college behoorde het afschaffen van een decentraal stelsel dan ook niet tot de opties.

Een meer politieke rolinvulling bij de bestuurscommissies werd voornamelijk gezien waar zelfstandige beleidskeuzes gemaakt konden worden. Dat kan bijvoorbeeld gaan om de toekenning van subsidies, het aantal plaatsen voor parkeren op straat of de openingstijden van de horeca. Volgens het college waren dat ook de situaties waarin een lid van de bestuurscommissie zich als volksvertegenwoordiger beroept op een eigen kiezersmandaat.

De regelgevende bevoegdheid van de bestuurscommissies werd tijdens de bestuursperiode stapsgewijs beperkt en bestaande regelgeving werd geharmoniseerd. Stadsdeelregelingen moesten worden vervangen door stedelijke regelingen en kaders. Daarmee werd duidelijk dat taken en bevoegdheden van bestuurscommissies voornamelijk een uitvoerend of beheersmatig karakter kregen. Bestuurscommissies maakten – zoals verwacht – geen zelfstandig beleid meer. Beleidsvrijheid (en daarmee de mogelijkheid om beleidskeuzes te maken) werd beperkt.

Is Amsterdam te groot voor één bestuur?

Een belangrijk uitgangspunt om vast te houden aan de stadsdeelsystematiek is de opvatting dat Amsterdam te groot is om volledig vanuit de Stopera bestuurd te worden.  De centraliseringsopgave waar Amsterdam in 2014 mee gestart is speelt daar eveneens een belangrijke rol bij. 

In een eerdere blog wordt deze problematiek verder uitgediept.

3. Participatieve democratie

Naast de representatieve democratie kan het stadsbestuur ook op andere manieren in contact komen met de Amsterdammers. Bijvoorbeeld via de participatieve democratie en het organiseren van inspraakavonden. Het college redeneerde dat als je meer ruimte wilt geven aan participatieve democratie dan zal je een duidelijk en onafhankelijk aanspreekpunt moeten hebben dat daartoe volledig in dienst staat. Bestuurders kunnen dat faciliteren maar dat vergt volgens het college ook nadrukkelijk voeding vanuit het gebied. Het maakt mogelijk dat de mensen die de lokale keuzes maken de lokale situatie ook goed kunnen meewegen. Vanuit deze context meende het college dat een keuze voor verlengd bestuur met invulling van participatieve democratie in de rede lag.

Het college koos er daarom voor om de invulling van het DB van de bestuurscommissie te veranderen. Het college wilde dat het DB echt verlengd bestuur wordt van het college. Per stadsdeel moesten er dan twee commissies ingesteld worden: één commissie van de raad (adviescommissie) en één bestuurscommissie van het college (dagelijks bestuur). Deze twee commissies hebben dan geen formele verantwoordingsrelatie tot elkaar zodat er ruimte is het dagelijks bestuur de taken en bevoegdheden uit te laten voeren waarbij maatwerk voor het gebied moet worden geleverd. De adviescommissie kan zich volledig toeleggen op het doorgeven van signalen uit het gebied.

De adviescommissie kreeg als belangrijkste taak ‘het signaleren en informeren van de raad, het college en het dagelijks bestuur van het college over de ontwikkelingen in de buurten en wijken en het leveren van input voor en adviseren over de stedelijke kader’.

Voor de adviescommissie betekent dit wel dat de controlerende functie volledig wegvalt. Het college meende dat het voor de leden een hele omslag zal zijn. Instrumenten als het stellen van vragen, het indienen van moties en amendementen en het inbrengen van initiatiefvoorstellen zijn dan niet meer aan de orde. Het werk beperkt zich tot de ogen- en orenfunctie en de zorg voor de verbinding tussen burger en bestuur.

Een belangrijk gevolg is dat de raad in de nieuwe situatie nog het enige orgaan is dat het functioneren van college en DB’s controleert. Aanspreekpunt voor de raad daarbij is en blijft het college. Het college verwachtte wel dat meer dan ooit  stadsdeelgerelateerde zaken op de raadscommissievergadering aan de orde komen zouden gaan komen. Insprekers die eerder wel inspraken bij een bestuurscommissie en niet bij een raadscommissie zullen daar straks eerder wel inspreken.

De participatieve democratie

Afgelopen decennium is er in bestuurlijk Nederland veel aandacht geweest voor de participatieve democratie als een realistisch alternatief of aanvulling op de representatieve democratie. 

Die discussie is op hoog niveau gevoerd en tot op de dag van vandaag nog niet beslecht. Wel is na een decennium aan experimenteren duidelijk geworden dat participatieve democratie diverse gebreken en tekortkomingen kent. 

In de discussie rondom het bestuurlijk stelsel speelt participatie een terugkerende rol.

4. verhit politiek debat

Het voorstel van het college kan op weinig enthousiasme rekenen binnen de politiek. Volledig volgens de eerder genoemde verwachtingen van de commissie Brenninkmeijer ontstaat er een zeer verhitte strijd om de inrichting van het bestuurlijk stelsel.

Was het wel nodig om voor de verkiezingen van 2018 al tot een herziening te komen? Voorzag het voorstel van het college wel in voldoende tegenmacht? Werden Dagelijkse Bestuurders nog wel in voldoende mate gecontroleerd? De oppositie vuurde een spervuur aan vragen en bezwaren af op het college. 

In een volledig uit de hand gelopen raadsvergadering werd het voorstel voor het nieuwe bestuurlijk stelsel uiteindelijk aangenomen:

Met een smalle meerderheid van alleen de drie coalitiepartijen werd het voorstel van verantwoordelijk wethouder Abdeluheb Choho (D66) woensdagavond aangenomen. Tijdens de raadsvergadering bleek dat geen van de partijen in de gemeenteraad enthousiast is over het voorstel – ook de coalitiepartijen niet. „Het is een compromis”, zei Macha ten Bruggencate, raadslid voor D66. „De hoofdlijnen vind ik goed genoeg”, zei Marja Ruigrok van de VVD. SP-raadslid Daniël Peters liet zich ontvallen dat voor zijn partij de gekozen adviesraden niet hadden gehoeven. „Maar die verkiezingen zijn een uitgesproken wens van D66, onze coalitiepartner. Daarom steunen we dit voorstel.”

Bron: NRC Verhit raadsdebat over nieuw bestuurlijk stelsel

Bij de progressieve oppositiepartijen was er veel woede over ‘het verraad van D66’. Zij hadden verwacht dat er uitstel mogelijk was en het stelsel van met de bestuurscommissies nog een extra periode te gunnen om verder te rijpen. D66 was in ruil voor enkele aanpassingen aan het hoofdlijnen besluit echter tegemoet te komen aan de wens van SP en de VVD om al tot een besluit te komen. Zowel de SP als de VVD wilden het stadsdelenstelsel eigenlijk volledig opheffen.

Toenmalig VVD-fractievoorzitter Marja Ruigrok zei eerder in Het Parool  in de aanbeveling van Brenninkmeijer om een einde te maken aan het ‘dubbelmandaat’ van bestuurscommissies een ‘ondersteuning van ons pleidooi om de stadsdelen af te schaffen’ te lezen. De stadsdelen zouden hooguit een loketfunctie moeten hebben. “Het beleid wordt gemaakt in de Stopera.”

Het voorstel van het college voorzag in een oplossing voor de door de commissie Brenninkmeijer geconstateerde ‘constructiefout’. Tegelijkertijd was er geen (staatsrechtelijk / bestuurskundig) onderzoek beschikbaar of de voorgestelde oplossingen geen nieuwe constructiefouten bevatten. Problematischer is de commissie Brenninkmeijer geconstateerd had dat niet de constructiefout maar het partijpolitieke gedrag van de bestuurders, politici en ambtenaren het werkelijke probleem was. 

Het verhitte raadsdebat, het moddergooien tussen oppositie en coalitie maakte in ieder geval duidelijk dat het stadsbestuur van Amsterdam (nog) niet gelukt was om het eigen gedrag te veranderen. 

Wat vinden anderen?

Niet alleen binnen de raad ontstond er een verhit debat. Talloze deskundigen, Amsterdammers en andere betrokken klommen in de pen om hun kritiek op het voorstel te uiten.

De kritiek kwam voornamelijk uit de hoek van de oppositiepartijen en bewonersorganisaties. Zij vreesden dat er te weinig tegenmacht mogelijk was, partijpolitiek op stadsdeelniveau welig zou blijven tieren en dat niet actieve inzet voor de buurt, maar partijlijnen de sfeer zouden bepalen.  

Complex is dat de kritiek terecht tekortkomingen in het voorstel benoemden, maar tegelijkertijd ook sterk ideologisch en partij-gekleurd was.

De meest opvallende criticus was Brenninmeijer zelf. Zijn commissie en hij adviseerden in een ingezonden brief “doe het niet” en noemde het nieuwe stelsel ‘een liefdeloos compromis”. Beter was het om het stelsel met bestuurscommissies nog vier jaar door te zetten en ondertussen te experimenteren met nieuwe vormen van democratie en participatie. 

5. Conclusie

De commissie Brenninkmeijer kraakte in 2016 enkele kritische noten over het functioneren van het toenmalige bestuurlijke stelsel in Amsterdam en met name de houding van Amsterdamse politici. In reactie op de evaluatie besloot het college om tot (flinke) aanpassingen over te gaan. Het gekozen deel van de bestuurscommissies werd vervangen door een adviescommissie zonder controlerende taken en bevoegdheden. Het Dagelijks Bestuur werd benoemd door het college en echt volledig verlengd bestuur.

Door harmonisering van regelgeving waren bestuurscommissies al verworden tot uitvoerende organen. De noodzaak en ruimte om tot politieke besluitvorming te komen was grotendeels verdwenen.

Het lukte het stadsbestuur niet om tot een gedeelde visie te komen op het lokaal bestuur. Coalitie en oppositie kwamen lijnrecht tegenover elkaar te staan. Daarmee had het bestuurlijk stelsel in 2018 de slechts mogelijke start denkbaar. Geboren uit onvrede, met een gebrekkige staatsrechtelijke onderbouwing en speelbal van de partijpolitieke strijd die in Amsterdam woedde.

Wat denk jij dat Nederland nodig heeft?

Wat mij betreft een heldere en realistische kijk op gemeentelijk beleid. 

In mijn nieuwsbrief vind je unieke inkijkjes in de Amsterdamse politiek en blijf je op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van participatie en bestuurskunde. Lees je iets dat je interessant vindt? Laat mij het dan weten!

Schrijf je in voor mijn nieuwsbrief via onderstaand formulier:


    Laurent Staartjes

    Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen. 

    Volg mij op Twitter of lees meer over mij.

     

    2 reacties op “De geboorte van de stadsdeelcommissie

    1. Pingback: Tegenmacht en controle van de macht: essentieel op lokaal niveau - Laurent Staartjes

    2. Pingback: Er is geen toekomst voor de huidige stadsdeelcommissies - Laurent Staartjes

    Geef een antwoord

    Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *