Van Stadsdeelraad naar commissies

Dit jaar zal er een nieuw besluit genomen moeten worden over het ‘binnengemeentelijk bestuurlijk stelsel’ van Amsterdam. Na de publicatie van een vernietigende evaluatie (Parool: Stadsdeelcommissies: een bestuurlijk stelsel dat niemand in Amsterdam écht wilde) is de kans klein dat het stelsel in ongewijzigde vorm verder zal blijven gaan.

De kritiek komt niet als een verrassing. Sinds de afschaffing van de deelgemeenten is het bestuurlijk stelsel een zorgenkindje geworden. Het is dan ook maar de vraag of het dit jaar wel gaat lukken om tot een oplossing te komen.

De keuzes die het stadsbestuur kan maken dit jaar zijn voor een belangrijk deel verankerd in keuzes die in het verleden al gemaakt zijn. Door bestuurskundigen wordt dat ‘padafhankelijkheid’ genoemd. Tegelijkertijd is de staatsrechtelijke ruimte beperkt. Tot overmaat van ramp heeft Amsterdam te lijden onder een bestuurlijke cultuur die samenwerking en verandering in de weg zit.

In dit artikel lees je hoe dat precies zit, wat de achtergrond is van het huidige stelsel en waarom het nog een grote klus gaat worden om tot een toekomstbestendig stelsel te komen. 

Deze beschouwing is de eerste uit een langere serie. De aanloop naar het huidige bestuurlijke stelsel wordt hierin behandeld. In de volgende delen komt de totstandkoming, het functioneren en de toekomst van het bestuurlijk stelsel uitgebreid aan bod.

De afschaffing van de deelgemeenten

Amsterdam kent sinds 1981 een stadsdeelsystematiek. Toentertijd ingevoerd door de PvdA wethouder Van der Vlis. Op het hoogtepunt telde Amsterdam 14 stadsdelen, ieder met een eigen bestuur (stadsdeel en dagelijks bestuur). In 2010 is dat teruggebracht naar de 7 huidige stadsdelen.

Voor het Kabinet Rutte-I kwam die wijziging te laat. In het regeerakkoord was vastgelegd dat deelgemeenten als vierde bestuurslaag zouden verdwijnen. Formeel om een kleinere overheid met minder ambtenaren en bestuurders mogelijk te maken. Onvrede over het functioneren van de stadsdelen zal ook een belangrijke rol hebben meegespeeld.

Amsterdam was fel tegenstander van de afschaffing, maar de wet Afschaffing van Deelgemeenten werd een feit. De gemeente moest zich gaan buigen over de vraag hoe een stad zonder deelgemeentes eruit zou komen te zien.

Wethouder van Es op de vraag ‘Waarom heeft u gekozen voor een direct gekozen lokaal bestuur, hoewel dit niet wettelijk verplicht is?’

“De stad is te groot om vanuit de Stopera te besturen. Veel besluiten gaan over specifieke buurten en wijken. De reikwijdte van die besluiten is misschien beperkt, maar voor dat gebied zelf hebben ze grote gevolgen. Denk aan de herinrichting van straten en buurten. Die besluiten wil je niet alleen aan ambtenaren overlaten. Die moeten door een democratisch gekozen en afrekenbaar lokaal bestuur worden genomen.

Ik ben ervan overtuigd dat bijvoorbeeld het Plein ’40-’45 in Nieuw-West er een stuk slechter bij zou liggen als we het de laatste jaren hadden overgelaten aan de ambtenaren en bestuurders van de centrale stad. Die richten zich nou eenmaal eerder op een plein als de Dam dan op een plein ver buiten het centrum van de stad. Lokale bestuurders kennen de buurten en wijken in hun stadsdeel. Zij zijn de oren en ogen van het stadsbestuur en toegankelijk en aanspreekbaar voor bewoners en bedrijven.”

Amsterdam te groot voor één bestuur

Al snel bleek in Amsterdam de visies op een deelraadloze stad flink met elkaar te botsen. Er werd staatsrechtelijk advies ingewonnen bij de Vrije Universiteit en politieke partijen gingen met elkaar de discussie aan. De VVD pleitte in “Mokum 3.0” voor een volledig gecentraliseerd stelsel. GroenLinks stelde juist een stadsparlement voor waarbij ook regionale vertegenwoordigers betrokken werden. Het college van B&W (bestaande uit GroenLinks, PvdA en VVD) kwam tot een compromis. Het instellen van bestuurscommissies met een – relatief – groot aantal gemandateerde bevoegdheden waar directe verkiezingen voor werden uitgeschreven.

In zoverre dat staatsrechtelijk mogelijk was werd er vastgehouden aan de oorspronkelijke stadsdeelsystematiek. Tegelijkertijd werd in 2014 wel begonnen met een grote centraliseringsoperatie en de ‘ontvlechting’ van de gemeentelijke begrotingen. Het uitgangspunt was ‘één Amsterdam’. 

De keuze om zowel ambtelijk te centraliseren als tegelijkertijd hyperlokaal bestuur in ere te houden lijkt tegenstrijdig. Het stadsbestuur in Amsterdam is ‘naar boven gericht’. Amsterdam speelt een belangrijke rol in de Metropool Regio Amsterdam (MRA) en ook op nationaal en Europees niveau wordt bestuurlijke inzet verwacht. Dat betekent dat er vanuit de Stopera relatief weinig aandacht is voor wat er op wijkniveau gebeurt. Als uitgangspunt is hiervoor ‘bestuurlijke nabijheid’ bedacht, waarbij Dagelijks Bestuurders van de bestuurscommissies voor bewoners het voornaamste aanspreekpunt zijn.

Het Amsterdam van de toekomst?

Namens de Amsterdamse VVD-fractie publiceerde in 2011 Robert Flos een discussiestuk met daarin een visie op Amsterdam na de deelraden. Mokum 3.0 genoemd. 

Het stuk schetst een beeld waarin alle politieke verantwoordelijkheid bij het College en de gemeenteraad komt te liggen. Een van de uitgangspunten was het depolitiseren van lokale kwesties: veel apolitieke zaken (bijv. het schoonmaken van straten of het kappen van een boom) waren door de deelraden politiek gemaakt. In Mokum 3.0 diende politieke besluitvorming meer op hoofdlijnen plaats te vinden. 

Het vraagstuk van de directe verkiezingen

Met het instellen van de bestuurscommissies haalde Gemeente Amsterdam een staatsrechtelijke kunstgreep uit. De wetgever schafte deelgemeentes weliswaar af, maar had wel nog voor ogen dat burgerparticipatie en bestuurlijke invloed van bewoners mogelijk moest blijven. Het instellen van ‘bestuurscommissies’ bleef mogelijk. Deze konden bevoegdheden gemandateerd krijgen vanuit het gemeentebestuur.

De staatsrechtgeleerde Elzinga was kritisch op het plan om directe verkiezingen uit te schrijven. Hij meende dat er ‘een lange neus naar de wetgever’ gemaakt werd door gemeente Amsterdam. Juridisch redeneerde hij dat aangezien er geen sprake was van een ‘algemeen vertegenwoordigend orgaan’ (zoals genoemd in artikel 4 van de Grondwet)  de verkiezingen niet meer noodzakelijk en dus onrechtmatig zijn. Zijn stelling is daarna door diverse juristen succesvol weerlegd. Kortgezegd betekent het ontbreken van de plicht om verkiezingen uit te schrijven niet dat de mogelijkheid om het wel te doen er niet is.

Zijn kritiek roept wel fundamentele vragen op: wanneer en waarvoor schrijf je eigenlijk verkiezingen uit? wat beloof je met het uitschrijven van directe verkiezingen? Heeft het nut om voor een orgaan verkiezingen uit te schrijven dat voornamelijk uitvoerend is? Creëer je daarmee niet een fopdemocratie?

Het probleem is dat de twee belangrijke bevoegdheden (bestemmingsplannen en budgetrecht) van de gemeenteraad niet gemandateerd kunnen worden. Voor bestuurscommissies werd het dus lastig om zelfstandig beleid te maken en de ruimtelijke inrichting te bepalen. 

Elzinga benoemde wel terecht dat er met de verkiezingen een ‘partijpolitieke arena’ gecreëerd werd maar dat de entiteit waarvoor de verkiezingen zijn uitgeschreven nauwelijks zelfstandig beleid kan ontwikkelen. Problematisch als die belofte wel aan de kiezer en politici wordt gedaan.

 

 

 

Beperkte staatsrechtelijke ruimte

De staatsrechtgeleerden van de Vrije Universiteit die om advies waren gevraagd telden twee modellen voor. Uiteindelijk koos Amsterdam voor het model met één bestuurscommissie, waarbij de Algemene Bestuursleden verkozen werden door de Amsterdammers en de Dagelijks Bestuurders verkozen werden door de Algemene Bestuursleden. 

De gemeente Amsterdam maakte maximaal gebruik van de ruimte die de wetgever bood, maar overtrad geen juridische grenzen. Niettemin was er wel sprake van ‘verlengd bestuur’. De Dagelijks Bestuurders waren verkozen door het AB met een eigen democratische legitimatie, maar voerden ‘in naam van’ het college van B&W beleid en bevoegdheden uit.

De belofte van één Amsterdam

Met het afschaffen van de deelgemeenten stond Amsterdam ook aan de vooravond van haar grootste ambtelijke reorganisatie: de centralisering. In 2014 startte de uitvoering van het ‘Plan Organisatieontwikkeling 2014-2016’. 

Amsterdam bestond tot die tijd uit talloze kleine ‘koninkrijkjes’. Stadsdelen, ambtelijke afdelingen en sectoren die zonder iets van elkaar aan te trekken hun eigen ding deden. De raadsenquête uit 2014 naar de financiele huishouding legde genadeloos bloot dat de gemeente door de versnippering het zicht op haar eigen financiën verloren was. 

Dat de centralisering makkelijk zou verlopen had niemand verwacht. In 2018 is de uitvoering geëvalueerd. Naar goed gebruik was de evaluatie vernietigend. De onderzoekers constateerden dat ‘koloniserende politieke krachten de ambities van één concern bemoeilijken”:

“Ten eerste constateren we dat de ‘politieke krachten’ de ambities op het gebied van concernsturing bemoeilijken. Onze eerste aanbeveling richt zich op het verduidelijken van wat concernsturing precies vraagt van de bestuurlijke en ambtelijke top van de gemeente. Ten tweede zien we dat strijdige logica’s leiden tot ‘botsende sturingskrachten’ met een negatieve impact op de slagvaardigheid van de besluitvorming. We koppelen hieraan de aanbeveling om het belang en de betekenis van gebiedsgericht werken te verhelderen, concreet uit te werken waar domeinen en gebieden bij elkaar komen en wat dat betekent voor eigenaarschap en sturing.”

Bovenstaande citaat is zeer ambtelijk geformuleerd maar bevat de belangrijkste kritiekpunten die in de evaluatie naar voren kwamen. De NSOB constateerde feitelijk dat verschillende onderdelen in Amsterdam elkaar de tent uit vochten. Ambtelijke diensten trokken zich soms te weinig aan van de bestuurders (“Ik laat mijn agenda echt niet door de Stopera dicteren”). Tegelijkertijd stuurden individuele wethouders direct hun eigen ambtelijke directeuren aan om eigen partijpolitieke doelstellingen te behalen. Van de gemeentewettelijke collegialiteit was geen sprake. De afzonderlijke leden van het college probeerden elkaar af te troeven.

Er was wel hoop op verandering zo constateert NSOB in de evaluatie. De meeste impact werd verwacht van het verder brengen van het gebiedsgericht werken. Gebiedsgericht werken werd daarmee het nieuwe ‘toverwoord’ in Amsterdam. Het is een manier van werken waarbij beleid en uitvoering nadrukkelijk van buiten naar binnen worden georganiseerd, in samenspraak met bewoners, bedrijven en gebruikers.

Samen doen wat de stad nodig heeft

“De gebiedsgerichte aanpak zorgt naast het reguliere werk dus voor maatwerk. Eerst onderzoeken we wat een straat, buurt of gebied nodig heeft. Daarna kijken we naar wat er mogelijk is en wie wil en kan meewerken aan de aanpak. Zijn er te weinig parkeermogelijkheden in een winkelstraat? Dan vraagt de gemeente de winkeliers om mee te denken. Is er veel zwerfvuil rondom een afvalcontainer? Misschien zijn er bewoners die graag helpen de omgeving schoon te houden. Zij krijgen dan het benodigde materiaal van de gemeente.

Gebiedsgericht werken betekent goed naar elkaar luisteren en samenwerken. En ook dat bewoners, organisaties en ondernemers elkaar laten doen waar zij het beste in zijn. Zo doen we samen wat het beste is voor Amsterdam.”

Wat is gebiedsgericht werken? Bron: Gemeente Amsterdam

De commissie Brenninkmeijer

Dat gebiedsgericht werken had de kern moeten zijn van het nieuwe stelsel. Met de gebiedscommissies als ‘ogen en oren van de buurt’, ondersteund door gespecialiseerde ‘gebiedsmakelaars’ die het van buiten naar binnen werken aanjagen. Het bestuurlijk stelsel met de gebiedscommissies liep uit op een groot fiasco. De commissie Brenninkmeijer concludeerde:

“Een van de meest genoemde belemmeringen voor de werking van het bestuurlijk stelsel is de gebrekkige samenwerking. Er is eerder en vaker strijd dan coöperatie. Het wij-zij denken is in Amsterdam sterk aanwezig en het onderling wantrouwen is groot. Dat uit zich niet zozeer tussen individuen, maar vooral tussen organisatieonderdelen, zowel ambtelijk, bestuurlijk als politiek. In het bijzonder tussen ‘centrale stad’ en stadsdelen en ambtelijk tussen rve’s onderling. Maar ook tussen politieke partijen en tussen raad en college. Tussen stadsdelen (ambtelijk) en rve’s, DMC en college.”

In de eeuwig voortdurende oorlog tussen ambtenaren, politici en diensten stonden de stadsdelen een stuk minder sterk dan voorheen. Om tot resultaten te komen was samenwerking min of meer noodzakelijk, maar dat ontbrak juist.

In het verlengde daarvan bleek het door staatsrechtsjuristen ‘gevreesde’ dubbelmandaat ook een belangrijke belemmering te zijn. De commissie Brenninkmeijer zegt daar o.a het volgende over:

“De constructie van het dubbelmandaat leidt tot veel politiek en bestuurlijk gedoe en zet de geloofwaardige werking van de Amsterdamse democratie onder druk. Deze constructiefout raakt direct het thema ‘minder politiek, meer democratie’. Het is weinig zinvol om te denken over ‘bouwstenen voor de doorontwikkeling van het bestuurlijk stelsel’, wanneer die bouwstenen terecht komen in een stelsel met een constructiefout.”

Met andere woorden: in de systematiek met de bestuurscommissies zat een vrij fundamentele constructiefout. Verdere doorontwikkeling van dit stelsel ‘is weinig zinvol’.

Bestuurscommissies ongeloofwaardig

Een onafhankelijke commissie onder voorzitterschap van Alex Brenninkmeijer bracht een rapport uit over de evaluatie van het bestuurlijk stelsel in Amsterdam: het geheel van de gemeenteraad, het college van Burgemeester en Wethouders en de Bestuurscommissies.

Het rapport was vernietigend. Amsterdammers moeten niet meer naar de stembus om een stadsdeelbestuur te kiezen. De leden zijn als gekozen volksvertegenwoordiger niet geloofwaardig. Politici steken meer tijd en energie in onderling gekibbel dan dat ze bezig zijn met de vraag wat goed is voor de stad, volgens Brenninkmeijer. 

Conclusie

Met het afschaffen van de deelgemeenten door de wetgever is Amsterdam voor een ingewikkeld vraagstuk komen te staan dat zij nog niet heeft kunnen oplossen. De problemen die in de jaren na de afschaffing zijn geconstateerd:

  • Beperkte staatsrechtelijke ruimte om bestuurscommissies op te tuigen
  • Sterke politieke wens om directe verkiezingen te organiseren
  • Ambitie om gebiedsgericht werken tot de norm te verheffen
  • Bestuurlijke cultuur waarin diensten en bestuurders met elkaar de strijd aan gaan in plaats van met elkaar samenwerken

Het is niet verwonderlijk dat Amsterdam in de jaren tien regelmatig geconfronteerd is met (zeer) kritische evaluaties. De vraag is nu welke lessen uit het verleden te trekken zijn om het komende bestuurlijke stelsel wel toekomstbestendig te maken.

Krijg jij mijn nieuwsbrief al?

Geen reclame! Wel interessante updates, artikelen en tips.


    Laurent Staartjes

    Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen. 

    Volg mij op Twitter of lees meer over mij.

    Een reactie op “Van Stadsdeelraad naar commissies

    1. Pingback: Is Amsterdam te groot voor één bestuur? - Laurent Staartjes

    Geef een reactie

    Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *