Het aantal besmettingen stijgt en daardoor moet de overheid weer ingrijpen om de verspreiding van het virus tegen te gaan. De maatregelen zijn noodzakelijk maar hebben grote en ingrijpende gevolgen voor de levens van mensen. De maatregelen leiden daardoor niet alleen tot begrip maar ook tot onrust en onduidelijkheid bij veel Nederlanders. De systematiek die Nederland momenteel hanteert om de crisis aan te pakken versterkt de gevoelens van onrust eerder dan dat deze weggenomen worden.
Het kabinet staat voor een lastige opgave. Ze moet maatregelen nemen die effectief zijn maar tegelijkertijd de economie niet ontwrichten. Kan het kabinet doen wat het door het Outbreak Management Team aangeraden wordt? Nee, het kabinet moet zich houden aan de wetgeving die in Nederland geldt en in het bijzonder aan de Grondwet die onze grondrechten beschermt. Dat betekent dat de juridische ruimte om het gewenste maatwerk te leveren er momenteel niet is.
De oplossing kan nieuwe wetgeving zijn zoals de coronawet. In dit artikel ligt ik toe dat er ook een andere oplossing mogelijk is.
Het Coronadashboard
Op het coronadashboard van de rijksoverheid wordt bijgehouden wat het aantal besmettingen is en het reproductiegetal. Als deze cijfers te hoog zijn wordt de rijksoverheid geacht in te grijpen om verdere verspreiding tegen te gaan.
Inhoudsopgave
1. Het probleem van de persconferenties
Het eerste probleem zit hem in hoe nieuwe maatregelen tot stand komen en hoe weinig invloed Nederlanders daar op uit kunnen oefenen. Het kabinet overlegt – achter gesloten deuren – met experts en vertegenwoordigers van de veiligheidsregio. Als er besluiten zijn genomen worden de maatregelen aangekondigd via een persconferentie en wordt er een moment genoemd vanaf wanneer de maatregelen ingaan. De volksvertegenwoordiging wordt hierbij niet formeel betrokken.
De aangekondigde maatregelen worden door de veiligheidsregio’s omgezet in regelgeving door de maatregelen op te nemen in ‘noodverordeningen’. Dat duurt vaak enkele dagen en ook hierbij wordt de volksvertegenwoordiging niet betrokken. Belangstellenden kunnen vlak na de persconferentie wel de maatregelen (in begrijpelijke taal) teruglezen op Rijksoverheid.nl.
Door middel van ‘strategisch lekken’ worden Nederlanders tijdens de overleggen wel op de hoogte gehouden van wat er besproken wordt of welke maatregelen op de planning staan. Invloed hierop uitoefenen is tegelijkertijd niet mogelijk. Voorbereidingen treffen om de maatregelen ‘zacht te laten landen’ ook niet aangezien de gelekte informatie zeer onzeker is.
De systematiek van de veiligheidsregio’s
Via de persconferenties wordt op een merkwaardige manier eigenlijk een vorm van ‘wetgeving’ gecreëerd buiten het gebruikelijke proces om. Dat heeft te maken met de systematiek van de veiligheidsregio’s. Nederland kent 25 veiligheidsregio’s en tijdens deze crisis heeft de voorzitter van de veiligheidsregio de bevoegdheid om noodverordeningen uit te vaardigen. Hierbij kan de minister van Volksgezondheid en de minister van Justitie zogenaamde ‘bindende aanwijzingen’ geven die opgevolgd moeten worden.
De maatregelen die afgekondigd worden tijdens de persconferentie worden vlak daarna omgezet in dergelijke aanwijzingen, vervolgens hebben de veiligheidsregio’s enkele dagen tijd nodig om die aanwijzingen om te zetten in noodverordeningen. Daarmee verkrijgen de maatregelen de noodzakelijke juridische verankering.
De veiligheidsregio’s hoeven de volksvertegenwoordiging (de gemeenteraden in de regio) ook niet te betrekken bij de vaststelling van de verordeningen. Het kabinet en de burgemeesters in de veiligheidsregio hoeven alleen achteraf verantwoording af te leggen.
2. Hoe dwingend zijn de regels?
Tijdens de persconferentie van 28 september sloot de premier af met onder meer de volgende woorden:
“Mijn laatste opmerking is toch weer een oproep. Want regels werken alleen als mensen ze naleven. En dat is niet, en zelfs niet in de eerste plaats, een taak van de boa’s of politie. Als je een winkel hebt of een café of wat dan ook, dan heb je ook de verantwoordelijkheid om te zorgen dat alle voorwaarden aanwezig zijn voor naleving van de regels. Als je ergens klant ben of gast, dan heb je ook de verantwoordelijkheid om de regels die ter plekke gelden na te leven. Vervolgens is het aan de burgemeester, aan de politie en de boa’s om bij niet of onvoldoende naleving in te grijpen en de deuren direct tijdelijk te sluiten als dat moet. En die zullen niet aarzelen dat te doen.”
De oproep is goed geformuleerd, maar er zit wel een tegenstrijdige boodschap in. De verantwoordelijkheid van het naleven van de regels wordt bij de bevolking zelf gelegd en niet als taak gezien van de handhaving. Toch komt de handhaving wel in actie als mensen de regels niet naleven, waardoor het feitelijk ook hun verantwoordelijkheid is.
De verklaring voor de oproep is dat de regels alleen effect hebben als ze vrijwillig worden nageleefd. Er is simpelweg te weinig handhavingscapaciteit om de regels consequent te handhaven. Ondernemers en klanten of gasten hebben dus zelf de verantwoordelijkheid om de regels in acht te nemen. Doet men dit niet, dan kan er wel ingegrepen worden maar dat kan alleen als het slechts om een enkeling gaat die de regels overtreedt.
Tegelijkertijd kunnen heel veel maatregelen die genoemd worden in de persconferentie (met in het bijzonder de beperking in visite, thuiswerkplicht en de mondmaskers in winkels) niet zonder meer juridisch worden afgedwongen. De rijksoverheid kan alleen een ‘dringende oproep’ doen en werkgevers, ondernemers en bewoners aanspreken op hun verantwoordelijkheid.
Kan een avondklok worden ingevoerd?
In het Parool artikel “kan er in Nederland een avondklok worden ingesteld” komt hoogleraar staatsrecht Besselink aan het woord. Hij legt uit dat vanwege onze Grondwet een maatregel als een avondklok of een mondmasker niet verplicht kan worden. De overheid kan alleen een dringend advies geven.
Om toch tot een verplichting over te kunnen gaan is een ‘wet in de formele zin’ nodig. Die wet is in de maak (de coronawet) maar ook die wet regelt niet een bevoegdheid tot het invoeren van een avondklok. De overheid kan dus niet altijd de maatregelen afdwingen die zij mogelijk wel als noodzakelijk acht.
3. Een vervelende paradox
Uit onderzoek van I&O Research blijkt dat dit punt een belangrijke splijtzwam is. Een van de belangrijke bevinden uit het onderzoek is:
De maatregelen zijn niet eenduidig en onduidelijk; men heeft liever een expliciete plicht, dan een ‘dringend advies’ waar men het zelf maar met elkaar moet uitzoeken. (bron: I&O Research)
Hierdoor neemt het draagvlak voor de coronamaatregelen af terwijl een meerderheid van de Nederlanders wel voor strengere maatregelen is. Dat is een verklaarbare paradox. Als de maatregelen te vrijblijvend zijn, steunen mensen het niet ondanks dat er een wens bestaat voor strengere maatregelen.
De overheid zit gedeeltelijk klem. Om staatsrechtelijke redenen (zie de kaders) kan het kabinet enkele belangrijke regels niet verplichten maar enkel ‘dringend adviseren’. Tegelijkertijd leunen de regels die wel verplicht kunnen worden ook in sterke mate op vrijwilligheid. Nederlanders lijken pas vrijwillig zich aan een strengere norm te conformeren wanneer handhaving van die norm juridisch wel mogelijk is.
Er bestaat een groot maatschappelijk risico als grote groepen mensen (bepaalde gemeenschappen of bewegingen) massaal de regels negeren. Verspreiding kan dan blijven bestaan maar de overheid kan dan onvoldoende optreden.
Nederlanders willen strenger coronabeleid
Onderzoek: I&O research.
In de grafiek hiernaast is het verloop qua draagvlak te zien voor de kabinetsmaatregelen.
4. De oplossing: betrek meer partijen erbij
Deze problematiek besprak ik ook in mijn vorige blog “kerken, coronamaatregelen en maatschappelijke woede”. Inmiddels is de invoering van de zogenaamde Coronawet in zicht gekomen. Een wet die een deel van de problematiek kan oplossen maar lang niet alles.
De oplossing blijft wat mij betreft hetzelfde: de aandacht gaat nu primair uit naar welke medische maatregelen genomen moeten worden wanneer de cijfers op het coronadashboard de verkeerde kant op gaan.
De aandacht gaat onvoldoende uit naar welke maatregelen daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden of juridisch houdbaar zijn. Juist dat element wordt steeds en steeds meer bepalender voor het succes van de maatregelen.
Als de tijd genomen wordt om maatregelen op te stellen en te laten landen dan is er veel meer mogelijk! Dat gaat in tegen de systematiek van de noodverordeningen die uitgaan van ‘crisis’ en ‘snel handelen’ waar steeds minder noodzaak voor is.
Het in een zeer vroeg stadium betrekken van maatschappelijke partijen bij de vormgeving van realistische beperkingen en maatregelen lijkt mij de voor de hand liggende oplossing voor dit probleem. Hierbij ligt het eveneens voor de hand om gebruik te maken van de al bestaande structuren, zoals de lokale vertegenwoordiging en het (goed) georganiseerde maatschappelijk middenveld.
Een voorbeeld daarbij is dat gemeenten gebieden kunnen aanwezen waar het ’s avonds te druk wordt. Voor die gebieden kan dan een samenscholingsverbod gelden. Tegelijkertijd kan een gemeente in gesprek gaan met vertegenwoordigers van bijvoorbeeld studentenorganisaties. Welke informele opties zijn er om huisfeesten en illegale raves tegen te gaan?
Het alternatief nu is horeca (nog) vroeger laten sluiten omdat die regel juridisch afgedwongen kan worden. Maar is dat de maatregel die ook echt het beoogde effect heeft?
Routekaart: meer overzicht
Voor de persconferentie is al een routekaart uitgelekt met daarop een overzicht van maatregelen die het kabinet wil nemen afhankelijk van de erst van de verspreiding.
Nu de coronacrisis naar verwachting nog anderhalf jaar ons leven gaat bepalen is het logisch om met een lange termijnplan te komen. Dit biedt Nederlanders in ieder geval duidelijk wat men wanneer kan verwachten.
De crux zit hem in de uitzonderingen. De vraag blijft of regels voldoende worden nageleefd, als men er zelf geen inspraak op kan hebben. De uitzonderingen zijn arbitrair in de zin van dat ze of Grondwettelijk of gebaseerd zijn op ondoorzichtige economische overwegingen. Het blijft daardoor onduidelijk waarom een kerk en een vliegveld wel iets mag wat een veilige horecazaak niet mag.
5. Conclusie
Het ingewikkelde is dat in de huidige systematiek van veiligheidsregio’s zowel de volksvertegenwoordiging als belangenbehartigers geen (formele) positie hebben of zelfs bewust op afstand zijn gehouden. Dat is logisch met het oog op het bestrijden van crisissen (waarin er geen tijd is om langdurig te vergaderen) maar juist niet logisch in het bestrijden van een langdurige crisis als een pandemie waar draagvlak essentieel is.
Als het helemaal misgaat kan het kabinet alleen nog teruggrijpen op ‘echte’ paardenmiddelen als de noodtoestand of het afkondigen van een algemene lockdown. Een optie die eigenlijk niet realistisch is gezien de economische schade en het effect op het draagvlak voor toekomstige maatregelen.
Uiteindelijk ontkomen wij er niet aan om de huidige systematiek met veiligheidsregio’s vaarwel te zeggen en over te gaan naar een nieuwe systematiek die juridisch meer ruimte biedt en tegelijkertijd ook bewoners, politici en belangenbehartigers de ruimte geeft om de maatregelen te dragen.
De voorgestelde routekaart is één eerste stap naar een dergelijke systematiek omdat het Nederlanders langer van te voren inzicht geeft in wat wanneer zal gebeuren. Maar is dat voldoende om draagvlak te behouden? De routekaart biedt alleen overzicht, geen mogelijkheden tot lokaal maatwerk of inspraak.
Wat denk jij dat Nederland nodig heeft?
Wat mij betreft een heldere en realistische kijk op gemeentelijk beleid.
In mijn nieuwsbrief vind je unieke inkijkjes in de Amsterdamse politiek en blijf je op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van participatie en bestuurskunde. Lees je iets dat je interessant vindt? Laat mij het dan weten!
Schrijf je in voor mijn nieuwsbrief via onderstaand formulier:
Laurent Staartjes
Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen.
Volg mij op Twitter of lees meer over mij.