De voormalige bestuursvoorzitter van het Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam (MDRA) is in opspraak geraakt toen bekend werd dat zij als officier van justitie ook mediagenieke rechtszaken doet. Kunnen die functies tegelijkertijd vervuld worden? En wat doet een meldpunt voor discriminatie eigenlijk?
In dit artikel geef ik een (beknopt) overzicht van de problemen en discussies rondom ADV’s en MDRA in het bijzonder. In de conclusie vat ik samen wat de belangrijke vragen zijn om als gemeenteraad mee aan de slag te gaan.
Taken van een ADV
Voor het kabinet Balkenende IV (2007 – 2010) was antidiscriminatiebeleid één van de speerpunten. Dat heeft onder meer geleid tot de Wet Gemeentelijke Antidiscriminatievoorzieningen (WGA). Deze wet verplicht elke gemeente om alle bewoners toegang te bieden tot een antidiscriminatievoorziening. In Amsterdam is dat het Meldpunt Discriminatie Regio Amsterdam (MDRA) dat de voorziening biedt voor o.a Amsterdam en Amstelveen.
Een ADV heeft twee wettelijke taken:
- onafhankelijke bijstand verlenen aan personen bij de afhandeling van hun discriminatieklachten
- registratie van klachten.
Gemeenten ontvangen een richtbedrag per inwoner via het gemeentefonds voor de uitvoering van de wettelijke taken. Dit bedrag wordt jaarlijks vastgesteld (geïndexeerd) en bedraagt tussen de 35 en 38 cent per inwoner.
Gemeenten hebben de vrijheid om, naast de wettelijk verplichte taken, te bepalen hoe ze een ADV inrichten en of ze aanvullende taken willen vastleggen, bijvoorbeeld op het gebied van preventie of beleidsadvisering. Deze extra taken worden door de gemeente en niet door het Rijk gefinancierd.
Dat betekent dus dat een ADV meer taken kan vervullen dan alleen de wettelijke taken als de gemeente dat wenst en bereid is daarvoor te betalen.
Wat doet een ADV precies?
In Nederland zijn gemeenten in het bijzonder belast met het tegengaan van discriminatie binnen de samenleving. Zij zijn daarom verplicht laagdrempelige voorzieningen in te richten waar burgers die discriminatie ervaren melding kunnen maken.
Wanneer iemand een melding maakt van discriminatie dan wordt dit geregistreerd en door de ADV naar een oplossing gezocht. Dit kan bestaan uit bemiddeling, helpen bij het doen van aangifte of doorverwijzen naar het College van de Rechten van de Mens.
Hoewel niet wettelijk verplicht wordt erop aangestuurd dat een ADV ook optreedt als beleidsadviseur van de gemeente en als publieksvoorlichter. Medewerkers van een ADV bezoeken bijvoorbeeld scholen of schrijven adviezen.
Taken MDRA
De MDRA heeft als kerntaken (naast de wettelijke taken) ook nog
- advisering
- monitoring
- onderzoek
Dat betekent dat de MDRA (veel) meer doet dan wettelijk gezien verplicht is. De MDRA publiceert bijvoorbeeld regelmatig discriminatiemonitoren (o.a Anti-zwart racisme in de regio Amsterdam).
De financiering daarvoor komt voor rekening van Amsterdam. De gemeente Amsterdam subsidieerde de MDRA in 2019 met 555.000€ per jaar, wat boven het streefbedrag per inwoner is. De andere betrokken gemeentes betalen alleen het door de WGA toegekende bedrag vanuit het gemeentefonds.
Gemeentelijk discriminatiebeleid is complex en omvat verschillende beleidsterreinen (openbare orde, woningmarkt, onderwijs en sociaal domein). Het is afhankelijk van de bredere visie van de gemeente welke (aanvullende) rol een ADV speelt in het beleid.
In het geval van Amsterdam is dat opmerkelijk moeilijk te achterhalen. De ambities van Amsterdam op het gebied van discriminatiebestrijding zijn voor Nederlandse begrippen vrij fors en de toegevoegde waarde van de wettelijk verplichte ADV komt minder goed naar voren.
Bij sommige gemeenten zie je het tegenovergestelde ook gebeuren. Een gemeente heeft nauwelijks ambities op het gebied van discriminatiebestrijding en hun ADV is een loket binnen de gemeente zelf dat nauwelijks geopend is.
Wat doet de MDRA in de praktijk?
In Amsterdam zijn er in 2019 544 meldingen gedaan van discriminatie. De meeste meldingen betroffen discriminatie op de arbeidsmarkt. Naar eigen zeggen heeft de MDRA in de helft van de gevallen bijstand kunnen verlenen. In het jaarverslag staat het volgende voorbeeld:
“Een Amsterdams museum heeft een expositie ingericht over sekswerk. Hierover worden bij het Meldpunt Discriminatie meerdere klachten ingediend. Deze expositie geeft volgens de melders een eenzijdig en stereotiep negatief beeld over het beroep sekswerker. De klachten komen vooral voort uit het feit dat de expo verdere stigmatisering van het beroep in de hand werkt.
Een consulent Discriminatiezaken neemt contact op met alle melders om te luisteren naar de persoonlijke verhalen. In samenspraak met de melders is contact opgenomen met het museum en een gesprek met de directie gevoerd. Tijdens dit gesprek licht het Meldpunt Discriminatie onder andere de (volledig geanonimiseerd) binnengekomen klachten, de persoonlijke verhalen en hieruit voortgekomen gevoelens toe.”
Problemen ADV’s / MDRA
Uit grootschalige landelijke evaluaties blijkt dat ADV’s worden geteisterd door verschillende problemen:
- lage bekendheid en zichtbaarheid
- relatief laag aantal klachten en registraties
- onduidelijkheid over rol en taakopvatting
De MDRA is de grootste en meest bekende ADV maar kent bovenstaande problemen eveneens. Het aantal registraties dat zij jaarlijks verzamelen wordt ook door de MDRA zelf niet als representatief beschouwd voor de omvang van het probleem. Vaak is er sprake van “bulkregistraties”. Een uitspraak van Wilders kan in één keer leiden tot honderden meldingen.
De relatieve onbekendheid van de ADV’s binnen de samenleving speelt een grote rol bij de lage registraties. In Amsterdam zijn er daarnaast nog andere organisaties actief die bemiddelen bij discriminatieklachten en binnen specifieke doelgroepen vaak veel beter bekend zijn (zoals het CIDI). Een ADV concurreert dan met andere voorzieningen.
Het relatief lage aantal klachten en keren dat er bemiddeld kan worden brengt vragen mee met betrekking tot het functioneren. Vervult een ADV wel de rol van “laagdrempelige antidiscriminatievoorziening” als vrijwel niemand de voorziening kent of zich liever op andere organisaties richt?
Wie controleert een ADV?
De wet eist dat elke gemeente een ADV opricht maar verder bestaat er geen toeizcht in hoeverre deze verplichting wordt nagekomen. Uit de evaluaties blijkt dat veel gemeenten voorzieningen hebben ingericht die of niet onafhankelijk zijn of slechts beperkt bereikbaar zijn voor bewoners.
Veel gemeenten beschouwen discriminatie niet als een urgent probleem binnen hun gemeente. Met name kleinere gemeenten wijzen erop dat er slechts enkele meldingen per jaar binnenkomen.
Omdat er geen onafhankelijke toezichthouder bestaat heeft de gemeenteraad als controlerend orgaan een belangrijke verantwoordelijkheid in het controleren van het functioneren van de ADV. In de praktijk verschilt het per gemeente hoe belangrijk een raad dat vindt.
MDRA als onafhankelijke stichting
De MDRA is een zogenaamde “zelfstandige, onafhankelijke ADV”. De eis van onafhankelijkheid is wettelijk verankerd. Zelfstandig is één keuze geweest van de Gemeente Amsterdam. Een ADV kan ook ondergebracht worden bij een andere organisatie.
Uit het analyseren van diverse raadsvergaderingen blijkt dat er binnen het Amsterdamse gemeentebestuur grote onduidelijkheid bestaat over welke invloed de gemeente kan uitoefenen op de MDRA.
De eis van ‘onafhankelijkheid’ houdt in dat de gemeente zich niet kan bemoeien met de keuzes die de MDRA maakt. Dat is maar goed ook, aangezien meldingen ook betrekking kunnen hebben op de gemeente Amsterdam zelf.
Tegelijkertijd onderhoudt de gemeente een subsidierelatie met de MDRA en is de financiering / takenpakket van een ADV afhankelijk van gemeentelijk beleid. Gemeente Amsterdam bepaalt dus weldegelijk waar een ADV over gaat en waar niet over.
Als een ADV meer wil doen dan alleen de wettelijke taken zijn ze voor de financiering daarvan afhankelijk van de gemeente. Tegelijkertijd is de gemeente verantwoordelijk dat de aangewezen ADV de wettelijke taken naar behoren uitvoert. De eindverantwoordelijkheid ligt bij de gemeente zelf.
In de raad vroeg Veldhuyzen (BIJ1) aan verantwoordelijk wethouder Groot-Wassink (GL) om inzage te krijgen in het beleidsplan van de MDRA voor 2020. Dat weigerde de wethouder. Het beleidsplan was namelijk ook de subsidieaanvraag (die mogen niet zomaar openbaar gemaakt worden) en de stichting staat verder los van de gemeente. Wilde de gemeenteraad wat vinden van de MDRA dan moesten zij volgens de wethouder maar het jaarverslag lezen.
Deze uitwisseling is kenmerkend voor de moeizame relatie tussen ADV en gemeente. Een partij als BIJ1 heeft antidiscriminatiebeleid als grondslag. De ADV’s / MDRA speelt daarin een sleutelrol en een goed functionerende ADV is dus essentieel voor de uitvoering van het partijprogramma van BIJ1 (en diverse andere partijen).
De controlerende en kaderstellende taak van de gemeenteraad vereist dat de raad het functioneren van een dergelijk entiteit op meer dan alleen ‘zelfrapportage’ (wat een jaarverslag is) kan beoordelen.
In 2020 is de Amsterdamse gemeenteraad op werkbezoek geweest bij de MDRA. Of dit een objectief beeld geeft van het functioneren is onbekend. Helaas was het werkbezoek besloten waardoor het lastig is om te bepalen op grond van welke informatie de raad ingestemd heeft met de financiering voor komend jaar.
Welke mogelijkheden heeft de raad?
De gemeenteraad heeft budgetrecht en bepaalt uiteindelijk hoeveel (extra) geld er naar een ADV gaat. De raad zal hiervoor een aparte verordening opstellen. Het college van B&W is doorgaans verantwoordelijk voor het formuleren van antidiscriminatiebeleid. Een ‘ondernemende” gemeente kan ervoor kiezen om te beknibbelen op de bijdrage uit het gemeentefonds en dat geld voor andere doeleinden in te zetten. Dat kan omdat de bijdrage vanuit het Rijk niet geoormerkt is.
In grote steden waar discriminatie een urgent thema is, zal er eerder geldtekort zijn. De raad moet daarbij de afweging maken wat zij het belangrijkst vindt. Discriminatie op de arbeidsmarkt kan aangepakt worden met een beleidsplan waarbij de samenwerking gezocht wordt met andere partners dan de ADV’s. Dit geldt eveneens voor discriminatie binnen andere domeinen.
Politie-eenheden registeren eveneens meldingen en aangiftes van discriminatie.
MDRA en het maatschappelijk debat
De MDRA is een samenwerking aangegaan met Kick Out Zwarte Piet (KOZP). Een activistische organisatie die als doel heeft Zwarte Piet te verbieden. De MDRA begeeft zich met deze samenwerking middenin het verhitte en beladen maatschappelijk debat rondom Zwarte Piet.
Het is logisch dat de MDRA haar zichtbaarheid en relevantie probeert te vergroten door samenwerkingen aan te gaan met andere organisaties en aansluiting te zoeken bij relevante maatschappelijke ontwikkelingen.
Dat een dergelijke samenwerking zou kunnen leiden tot ingewikkelde situaties lag voor de hand en is ook gebeurd:
“Aangiftes tegen Akwasi na speech tijdens protest op de Dam”
Tijdens de veelbesproken BLM demonstratie op de Dam (mede georganiseerd door KOZP) deed de rapper Akwasi diverse uitspraken over Zwarte Piet die tot grote beroering en heel veel aangiftes hebben geleid.
De officier van justitie die namens het OM het besluit nam om vervolging voorwaardelijk te seponeren is de voormalige bestuursvoorzitter van de MDRA. Eerder was toegezegd dat zij geen racismezaken in Amsterdam zou doen om de schijn van belangenverstrengeling te voorkomen. Is er sprake van vriendjespolitiek? Nee, maar de ontstane beeldvorming kent wel een grondslag:
Akwasi werd vervolgd voor opruiing en niet voor haatzaaien of racisme. Juridisch gezien zijn dat andere delicten. Voor de buitenstaander is dat allemaal verbonden met de Zwarte Piet discussie. Formeel gezien hield de OvJ haar woord, maar dat werd niet als zodanig opgevat.
Eerder leidde een andere beslissing van haar (eveneens niet vervolgen) ook al tot een botsing aangezien de MDRA een procedure startte (tegen haar besluit in) om wel te gaan vervolgen:
Waarom is het zo raar dat de MDRA betrokken is bij de artikel 12 procedure tegen #Radio10 en #Gaarthuis? #coronalied
Omdat de bestuursvoorzitter van de MDRA (Vreekamp) degene was die het besluit nam (namens het OM) om niet te vervolgen: pic.twitter.com/wLkDRUL7rM
— Laurent Staartjes (@StaartjesL) August 25, 2020
Raar dat de ADV’s hier een rol inspelen, in het bijzonder MDRA. Het in twijfel trekken van het onderzoek van het OM naar de strafbaarheid is een behoorlijk stevig signaal.
Als het verzoek afgewezen wordt, wat zegt dat over de expertise van de ADV?https://t.co/UsHGo5bSMt
— Laurent Staartjes (@StaartjesL) August 25, 2020
De “dubbele pet” als officier van Justitie en als bestuursvoorzitter van een ADV is vaker ter sprake gebracht. In de Amsterdamse gemeenteraad stelde DENK daar vragen over en trok de integriteit van het bestuur in twijfel. Volgens DENK werden de bestuursleden geworven uit een witte, geprivilegieerde old-boys netwerk.
Eerder dit jaar beschuldigde in zeer felle bewoording de conservatief christelijke organisatie “Cultuur onder Vuur” de officier eveneens van partijdigheid vanwege de verbintenis tussen KOZP en de MDRA.
In het huidige bestuur van de MDRA zitten mensen die een vooraanstaande en zichtbare rol spelen in de strafrechtketen zoals een plaatsvervangend rechter.
Mag een ambtenaar in het bestuur zitten van een ADV?
ADV’s zoals de MDRA zijn vaak onafhankelijke stichtingen met ANBI status en zijn verplicht een (minimaal) driekoppig bestuur te hebben. Deze bestuursfunctie is onbezoldigd en echt een nevenfunctie. Het bestuur komt doorgaans 3 a 4x per jaar samen en neemt besluiten die verplicht zijn volgens de statuten. De dagelijkse leiding van een ADV is in handen van de directie (bezoldigde functie) die onafhankelijk opereert van het bestuur.
Het is zonder meer mogelijk om als ambtenaar zitting te nemen in het bestuur van een ADV. Er kunnen wel (reputatie)risico’s aan verbonden zijn. Een ADV kan in aanvulling van de wettelijke taken ook adviezen uitbrengen, campagnes starten of in beroep gaan tegen besluiten van overheden en overheidsfunctionarissen. Deze aanvullende werkzaamheden van een ADV kunnen direct in strijd zijn met de reguliere werkzaamheden van een ambtenaar.
Conclusie
Een ADV is een wettelijk verplichte voorziening die elke gemeente moet hebben. De beperkte hoeveelheid wettelijke taken en de beperkte bekendheid van de voorzieningen binnen de samenleving maken dat zowel progressieve als conservatieve partijen in de gemeenteraden er kritiek op (kunnen) hebben.
Het is niet eenvoudig om een ADV een plek te geven binnen gemeentelijk antidiscriminatiebeleid. De vereiste onafhankelijkheid kan botsten met de ambities van een gemeente op dit gebied. Een gemeente kan discriminatie geen prioriteit vinden en om die reden de gelden voor een ADV te financieren. In de praktijk zit een gemeente dan met een voorziening die nauwelijks te bereiken is.
Tegelijkertijd kan een gemeente veel grotere en meer omvattende ambities hebben als het gaat om het bestrijden van discriminatie. De rol en toegevoegde waarde van een ADV komen dan ook ter discussie te staan. Andere organisaties (die meer toegelegd zijn op één doelgroep of beleidsterrein) zijn dan veel effectiever. Zij maken echter geen aanspraak op de door de WGA toegezegde gelden.
Tot slot kan het voorkomen dat een ADV zoals de MDRA een hybride vorm van een maatschappelijke organisatie en gemeentelijke voorziening is. Als maatschappelijke organisatie (aparte stichting) willen zij positie in kunnen nemen binnen het maatschappelijk debat. Als semi-overheidsinstelling wordt van de organisatie en haar bestuurders onpartijdigheid verwacht.
Een gemeenteraad kan dus de volgende vragen stellen:
- zien wij een ADV als een zelfstandig opererende maatschappelijke organisatie met een breed takenpakket en eigen doelstellingen of als een gemeentelijke (verplichte) voorziening?
- Is er een centrale rol of een ondergeschikte rol toebedeeld aan een ADV binnen het antidiscriminatiebeleid?
- Is discriminatie een urgent probleem binnen de gemeente en in hoeverre geven de cijfers van een ADV een representatief beeld van het probleem?
Wat denk jij dat Nederland nodig heeft?
Wat mij betreft een heldere en realistische kijk op gemeentelijk beleid.
In mijn nieuwsbrief vind je unieke inkijkjes in de Amsterdamse politiek en blijf je op de hoogte van relevante ontwikkelingen op het gebied van participatie en bestuurskunde. Lees je iets dat je interessant vindt? Laat mij het dan weten!
Schrijf je in voor mijn nieuwsbrief via onderstaand formulier:
Laurent Staartjes
Amsterdammer. Socioloog. Bestuursrechtjurist. Gek op koken, squashen en musea. Ik blog over lokale politiek, staatsrecht en de kunst van verhalen vertellen.
Volg mij op Twitter of lees meer over mij.